县域公共产品供给（精选十篇）
县域公共产品供给 篇1
1 概念阐述与研究范围的界定
1.1 理论基础
1.1.1 公共产品基本概念及特征。
公共产品是指满足人们联合消费、共同受益的物质产品和非物质产品形态的服务产品。它具有受益的非排他性、消费的非竞争性、生产与消费的不可分割性、外部性等内在特点, 这些特点的存在使得阻止其他人无偿消费的成本很高。
同时, 作为一项公共产品, 其还有一些独有的特性, 比如具有公益性、规模经济效应, 以及财政依赖性、成本集聚性和投入专用性等。
1.1.2 农村公共产品含义及特征。
农村公共产品主要由社会公共组织出于满足公共需求和公共利益而通过集体决定并提供的、在一定范围内具有消费的非竞争性和供给的非排他性, 同时利益为社会成员所共享而不能为任何个人所独占的社会产品或社会服务。
农村公共产品是公共产品的一个组成部分, 除了具备一般公共产品的特征之外, 还有分散性、多层次性、较强的外溢性、投入产出的低效性、农业生产的依赖性的特性。
1.1.3 农村基本环境类公共产品的内容。
农村基本环境类公共产品包括村域公共交通、公共通信、公用设施的修建、维护和环境保护, 主要目标是保障公民居住生活的便利便捷。
1.2 供给主体及研究范围的界定
1.2.1 供给主体分析。
在农村税费改革后, 农村基本环境类公共产品供给主体仍以政府为主, 私人、民间组织在政府的支持、鼓励下, 也逐渐成为农村基本环境类公共产品供给的补充力量。
1.2.2 研究范围。
作者将巴州县以下 (包括县) 地区农村环境现状及基本公共产品供给的研究地域设定为研究区, 重点主要是广大农民聚居的乡、村地区。将其研究对象锁定为农村道路、居民用电设施、饮水设施、公共环境卫生的建设。
2 我国农村公共产品供给政策及研究区现状分析
2.1 我国农村公共产品供给政策
从2004年以农民增收为主的中央“一号文件”, 2006年新农村建设, 2007年的现代农业和新农村建设, 2008年的加强农业基础设施建设, 促进农民增收, 2010年的统筹城乡发展, 改善农村民生, 到2011年的加快水利改革发展, 连续八年的中央指导农村工作政策都是以加快农村发展, 加大农村公共产品供给, 提高农村基本公共服务水平, 完善农村基本经营制度和深化农村改革, 推进农村基层组织建设来推动农村发展。
2.2 研究区基本环境类公共产品现状分析
2.2.1 研究区概况。
巴音郭楞蒙古自治州简称巴州, 地处新疆维吾尔自治区东南部, 位于东经82°38'～93°45'、北纬35°33'～43°26'之间。下辖8县1市, 全州有73个乡镇, 5个街道办事处, 村民委员会407个, 乡村户数120014户, 其中牧业户数11355户, 乡村人口数479791人, 牧业人口数44483人。
实现农林牧渔业生产总值161.1亿元, 增长36.4%, 农牧民人均纯收入8890元, 增长24.8%。全州广播人口覆盖率98.67%, 电视人口覆盖率98.53%。
2.2.2 农村基本环境类公共产品供给现状。
(1) 农村公路修建。
2007～2011年, 累计投资18.6亿元, 共新改建农村公路项目715个, 新改建里程4940km, 其中:沥青路3946km, 砂砾路994km。新建独立桥梁18座888延m。改善了19个乡镇、65个建制村的通行条件, 惠及12多万农牧民。全州乡镇公路通达率100%, 通畅率98%;行政村公路通达率97%, 通畅率88%。
(2) 农村安全饮水。
2010年巴州农村饮水安全22.29万人, 年末新增8.60万人, 农村饮水安全未达标人口34.30万人, 巴州还应加大农村安全饮水设施建设。具体如表1所示:
数据来源:2011年新疆统计年鉴
(3) 农村电力。
电与人类的发展密切相关, 居家生活的供水, 照明, 家用电器的冰箱、洗衣机、电饭煲、电磁炉、电视机等都离不开电力, 农业科技的发展也离不开电的支持。
巴州下辖8县1市, 现有73个乡 (镇) 、407个行政村、农村总户数12万户, 通电率分别达到96.96%、95.82%、99.51%。截至2010年12月, 巴州农村用电量4.54亿kwh (2009年4.33亿kwh) , 同比增长4.8%。
(4) 畜禽养殖及农村沼气工程。
全州各县市共有规模化养殖场37家, 养殖小区3个。主要集中在库尔勒市、焉耆县、博湖县、和静县。污染物 (粪便、尿液、污水) 没有发现直接排入河流、湖泊的现象, 粪便及尿液主要用于生产沼气或加入发酵剂做肥料。全州通过普查符合标准的有25个规模化养殖小区, 以家庭经营为单位, 畜禽排放的污水及粪便主要处理方式是干清或垫料垫草, 最终施入农田;全州符合普查标准的138户养殖专业户, 粪便及污水除了极少数用于生产沼气, 部分鸡粪投入鱼池外, 大部分采用干清及垫料垫草后施入农田。
自2003年启动实施农村沼气建设项目以来, 全州8县1市累计农户用沼气29670户, 沼气普及率达到32.9%。此次入户调查工作共深入了45个村, 调查了2465户, 其中“三改”情况:改厕1676户, 改圈1404户, 改厨2095户, 分别占调查总数的68%、57%和85%。
3 成因分析
3.1 政府职能不完善, 资金受限, 后劲不足
首先, 巴州农村基本环境类公共产品供给部分没能很好满足广大农牧民的需要, 使其积极性不高, 使用效率低下。其次, 受到财力制约, 各县市规划资金投入不足, 一定程度上影响了新农村建设工作的深入推进。第三, 有些部门协调推进机制尚未建立完善, 部门参与农村建设的主动意识不强, 没有形成农村建设的合力。
3.2 农村贫困人口比重大, 综合素质不高
巴州农村贫困人口问题仍然比较严重, 影响了农村建设发展。全州11个牧业乡牧民人均纯收入在2000元以下, 不足收入最高水平乡镇的三分之一。全州还有8个自治区扶贫开发工作重点乡和34个重点村, 共有3035户13945人低于国家944元的贫困线新标准。农民群众综合素质不高, 参与意识不强。
3.3 村内居民居住杂乱无序, 基本环境类公共设施不完善
县域内农牧民居住比较分散, 村民与耕地插花居住, 房屋面向、户型、面积大小不一, 布局散乱, 房屋门前的巷道弯曲不直, 宽窄不一。居民点内还存在安全饮水、电网设施、线路班车、路灯、垃圾池、垃圾桶、公共厕所等基本环境类公共产品供给不足, 甚至离居民点较远的住户根本无法享用农村基本环境类公共设施服务。
3.4 畜禽养殖严重污染环境, 沼气使用不当
巴州畜禽养殖业的发展对环境污染严重。尤其是畜禽养殖场, 特别是养猪场、养鸡场, 对当地周边空气污染严重, 长期生活在臭气熏天的环境中, 影响人们的身体健康。甚至有些地方为了交通方便, 把猪圈、禽舍建在距公路、居民生活区较近的地方, 人来车往, 生活废弃物和猪禽排泄物随意堆放, 在当地小环境内, 易造成人畜疫病和传染病的发生。
很多农民用户缺乏沼气池运行管理的知识, 对灶具等沼气配套设备的自查、保养、维修能力较弱, 出现人为损坏, 对沼气池平时不维护、不换料、不出渣, 嫌麻烦, 还未形成用气习惯;部分沼气池用户没有发展养殖业, 原料供应严重不足, 这是导致农户建设沼气池积极性不高, 使用率低的重要原因之一。
4 对策建议
4.1 完善政府职能, 增加政府投资
针对广大农牧民的需要, 有效提供与其生活息息相关的农村基本环境类公共产品供给和相关政府服务。加大对农村基本环境类公共物品服务投资力度, 健全环境管理体系, 更好的为广大农民服务。
4.2 加强村庄规划与环境整治
高起点、高标准编制村镇建设规划, 加大农村基本环境类公共产品供给, 不断改善农民居住环境。以村庄生产、生活设施建设和人居环境的净化、绿化、美化, 以“五清 (清垃圾, 清路障, 清渠道, 清林带, 清庭院) 、五改 (改房, 改院, 改灶, 改厕, 改圈) 、五通 (通路, 通水, 通电, 通信息, 通广播电视) 、实现乡村住房宽敞整齐、道路畅通有序、水电方便安全、环境干净整洁, 达到村庄道路林荫化、农民庭院花果化、环境园林化的目标。
4.3 控制畜禽养殖业污染, 适宜推广沼气技术
在畜禽养殖过程中, 应尽量把圈舍位置放在远离人口集中和村院聚集的地方。畜禽排放的粪便尿液及污水, 应集中存放和处理, 各养殖户应选好位置修建防渗密封的储粪池, 加入微生物发酵剂进行处理后, 做为农业生产的优质有机肥施入农田, 这样既减少农民对化肥的投入, 又能增强土壤的肥力, 提高农作物的产量和质量, 增加农民收入, 减少畜禽排放物对环境的污染气, 用于生产生活, 节省开支, 使农民有一个良好的生存环境。
加大对现用沼气农户的沼气使用技术培训, 充分调动农户自觉维护和正确使用沼气池的积极性, 提高沼气池的使用率。
4.4 促进农牧民增收, 提高综合素质
进一步加大对农产品加工企业的扶持和信贷支持。通过提高出口企业贴息、补助标准、设立出口创汇奖励专项资金等途径对出口企业进行专项扶持。教育对农牧民的收入增长速度的贡献率为84.66%, 所以要提高农牧民的素质;加强对农村环境保护的宣传力度, 提高村民环境保护意识。利用网站、电视、标语、授课等形式, 在乡镇、社区大力宣传环保知识和相关的环保法律法规。
农村基本环境类公共产品供给存在的特殊性, 应针对农村环境建设中存在的问题和广大农牧民的切身需要, 合理有效的提供相关的服务。积极创建“环境优美乡镇”, 走生产发展、生活富裕、生活环境良好的发展道路, 改善农村居民生活环境, 提高农村基本环境类公共产品服务水平。
摘要：以社会调查与资料分析的方法对新疆巴州县域农村基本环境类公共产品服务现状、特征、存在的主要问题及成因进行了分析, 并就农村环境建设与发展从政策、规划、保障体系等方面提出对策建议, 对农村环境建设、改善农村环境具有一定的指导意义。
关键词：农村基本环境类公共产品,巴州,问题,对策
参考文献
[1]李霞, 新疆农村基本公共产品供给机制研究[D].新疆农业大学, 2007.
[2]洪盛, 现代制度经济学[M].北京:北京大学出版社, 2002.
[3]巴音郭楞自治州政府报告[R].2011.
论增加农村公共产品供给 篇2
公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的`“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。
公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。
公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农
民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。
此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。
增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑
增加农村公共产品供给，除了推进制度性改革，进行体制和制度系统创新，构建新的供给体制和制度外，还必须进一步转变政府职能，提供更多的政策支持和理论支撑。
切实转变发展观念，进一步转换政府职能，加快增加农村公共产品的供给，是贯彻科学发展观的具体体现。必须站在实现以人为本、“五个统筹”、全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品问题的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新的发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的各项实践，将其具体体现在增加供给的各项内容、各个方面和各项工作中。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念影响，以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村的政策。要积极进行农村政策的完善与创新，尤其是要制定和完善促进农村公共产品建设、发展和供给的配套相关政策和法规。加大对农业、农村，尤其是农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，进一步完善支农投入政策，加大扶贫政策的力度，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品的供给结合起来。要在使城市对公共产品需求继续得到一定程度满足的情况下，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。
我国农村公共产品供给现状分析 篇3
农村公共产品包括农村民生性公共产品和生产性公共产品。前者是指如义务教育、医疗和社会保障、供电供水、公共交通、通信网络等关乎农民生存状态、属于“社会公正”或“社会公平”范畴的公共产品；后者是与农业发展密切相关的公共产品如农村基础设施建设、农田水利主干网络、农业基础科学研究等等。
1．政府提供农村民生性公共产品是实现 “社会公正”或“社会公平”的需要。罗尔斯社会正义理论认为，社会福利水平取决于社会中效用最低的那部分人的福利水平。福利经济学大师森认为，人类自由包括“工具性自由”和“实质性自由”。工具性自由主要有政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障5种形式；实质性自由以“可行能力”为基础，它是实现各种工具性自由的保证，没有可行能力下的实质性自由，就无法实现工具性自由。因此，森主张，政府的公共行为应该更多关注人的可行能力或实质自由的提高。
让社会成员享有社会保障、基本医疗和免费接受初等教育的基本权利，是提高公民可行能力的基本条件。首先，它是公民生存权利的保证。在西方，这些权利被称为“社会权利”，被视为对基本公民权的拓展，体现了对公民生存权利的尊重和保证，属于底线公正或底线伦理的范畴。其次，维持公民机会均等。一般认为，教育和健康是重要的机会均等工具，它们直接影响一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富创造能力；社会保障体系则通过帮助人们管理风险，为他们提供安全网，来增强人们的机会和扩大他们的能力。因此，教育、医疗和社会保障，有利于实现机会均等或起点意义上的公平。第三，避免绝对贫困。在现实世界中，绝对的机会均等往往难以实现，即使存在真正的机会均等，但由于天赋、努力和运气的差异，结果也会有所不同，并可能出现绝对贫困。在这种情况下，就需要通过公共干预，保护社会的极端贫困人口。而且，和高收入群体相比，低收入阶层和弱势群体的平均受教育年限往往更低，享用的健康服务更少，从风险管理中获得的保护也最不完善。这就意味着结果不公平又导致了机会不公平，并因此产生新的结果不公平，由此落入 “贫困循环”。摆脱这种恶性循环，也需要政府实施收入再分配，维持一定程度上的结果公平。
正是基于对社会公正的诉求，才凸显了政府的责任。由于市场无法自动解决公平问题，因此政府干预或调节不可缺少。我国农村义务教育、基本医疗和社会保障的极度短缺，和相对于城市的极低水平，已经对社会公正产生了极大影响。在建立和谐社会的今天，保证公民生存权利和发展权利，塑造起点公平，消除绝对贫困，政府责任重大。
2．由政府主要提供农村生产性公共产品是农业产业的特殊性决定的。农业是第一产业，其在国民经济中处于基础性地位，是一切生产和人类生存的起点和先决条件，无论科技如何进步，非农产业如何发展，都离不开农业为其提供必需的农产品满足其基本消费。离开了农业源源不断的物质供给，社会一切生产与发展都将是无本之木，无源之水。但同时农业又是弱质产业，最易受到自然灾害、市场价格波动和经济全球化浪潮的冲击。因此，对其实行特殊的财政、金融政策，支持其发展是各国的普遍做法。农村生产性公共产品是农业生产要素之一，它有利于降低农业自然风险和社会风险，降低农业生产成本，提高农业生产率。由于我国的特殊国情，农业在国民经济中的地位更加重要，政府应在提供农村生产性公共产品中发挥主导作用。
二、农村公共产品供给制度变迁
1．计划经济时期的公共产品供给体制。计划经济时期，国家预算安排制度内提供仅限于公社本级一部分公共产品，公社级的大部分公共产品和生产队、生产大队的全部公共产品主要依靠制度外自我提供，即依靠农民本身自己“投工”、“投劳”提供公共产品。表面上看，计划经济体制下，农村公共产品由人民公社提供，而实际上，制度外提供公共产品的物质成本和人力成本，都由农民自己负担。物质成本来源于农村所创造的公积金和公益金，人力成本以“工分”支付，但在劳动产出总量不变的情况下，增加工分意味着单位工分价值的下降，其实质是农民自己提供公共产品。工分制和劳动对资本无与伦比的替代，是人民公社时期制度外公共产品供给的主要特征。
2．改革开放后至农村税费改革前（2003年）农村公共产品供给机制。这一期间，我国农民负担主要由5部分组成，一是国家税收，如农业税、农业特产税、耕地占用税等，主要用于提供制度内公共产品，包括维持县乡两级政府的正常运转。二是乡统筹部分。按宪法的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”，但乡级政权履行这些职能时所发生的费用不能由乡级财政全部承担，全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用可在全乡“统筹”。 三是村“提留”。政策赋予村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出；管理费用于干部报酬和管理开支。四是义务工和劳动积累工。每个农村劳动力每年承担5~10个义务工，10~20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林、防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水利基本建设。五是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费。从上述情况可以看出，与人民公社时期一样，乡范围内大部分公共事业和村范围内全部公共事业，仍然游离于国家预算之外，由农民自己提供。
3．现阶段农村公共产品供给机制。农村税费改革后，农民负担大大降低。取消了农业税、屠宰税以及各种统筹、提留和劳动积累工、义务工，通过上级政府的转移支付来填补基层财政缺口；村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。农村义务教育首先在西部地区进行了经费保障机制改革，实行“两免一补”；新型合作医疗制度也在全国部分地区进行了试点，而且中央和地方财政的支持力度不断加大；农村社会保障也正处于制度建设和试点阶段。可以说，部分民生性农村公共产品提供正在发生积极变化，逐步由农民自己负担转向由国家和农民共同负担，农民的“国民待遇”身份正在恢复。然而，农业税和各种统筹的取消，在减轻农民负担的同时，也切断了农村生产性公共产品的资金来源，使得农村生产性公共产品提供比税费改革前面临更大的资金来源困窘。
三、农村公共产品提供不足的原因分析
1．长期“城乡分治”的二元经济结构
二元经济结构的基础是户籍制度。在这种制度下，通过设置流动性障碍，将大部分人口禁锢在农村，并通过人民公社制度和商品统购统销制度，将农业部门创造的价值源源不断流向城市，形成了城乡分割的二元经济结构，造成了城乡有别的公共产品供给体系。这种“重工轻农、重城轻乡”的政策是农村公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品的根本原因。
改革开放以来，在传统价格“剪刀差”没有彻底消除的情况下，又出现了新的城市剥夺农村的手段。首先，随着工业化和城市化进程的加快，形成了地价“剪刀差”。地价“剪刀差”表现为政府以低价从农民手中征得土地，经过适当前期投入，再以较高价格进行出让。据陈锡文估计，从上世纪 年代后期中国城市化明显加快以来，通过地价“剪刀差”形式，农村为城市建设积累了至少2万亿元的资金。其次，农村资金通过银行体系、农村高质量人力资本通过高考和外出务工向城市转移，削弱了农业发展后劲。第三，我国税制结构以流转税为主，流转税收入占全部税收收入70%左右，而流转税是间接税，可以转嫁，纳税人和负税人往往脱离。按现行财政管理体制，流转税纳税人为工商企业，其缴纳的税收归当地政府，而工商企业绝大部分座落于城市。因此，农民承担的流转税税收通过间接税源源不断地流向城市，为城市居民提供公共产品。上述问题的日积月累直接导致了农村资金的干涸和农村财政的困境，致使农村公共产品极度匮乏。
2．县乡财政困难
我国财政体制自1980年起沿着财政分权思路不断推进，并于1994年在中央和省之间建立了分税制，初步划分了各级政府的财权财力和事权范围。在分税制的具体运行过程中，财力逐级集中，事权层层下放。1994年以来，中央财力不断集中，其平均自给系数高达1.5左右，而地方仅为0.6；省级政府财政集中程度也在不断提高，年均提高2%。虽然上级政府通过纵向转移支付制度弥补地方财力，但实证研究表明，我国财政转移支付具有逆向均等化效应，其目标是填补“吃饭财政”缺口。与此同时，县乡政府却不仅要承担本级政府原先确定的事权，还要承担一些没有事先界定清楚的事权（如社会保障），这些事权，大都刚性强，所须支出基数大、增长快。在这种情况下，基层政府要么少提供农村公共产品，要么把提供公共产品的责任推给农民。
农村税费改革后，采取“一事一议”办法来提供农村生产性公共产品，从理论上来说，存在操作上的不可行。在现行家庭联产承包责任制下，同一公共产品对同一地域的农民家庭单位因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这就决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性，“一事一议”中的“事”极难确定；2/3以上村民或村民代表讨论同意、收费的标准及数额不得超过村民认可的限度或上限控制的规定，可能导致常常议而不决，使得“议”的成本过高；而且，农民收入水平较低，在其基本需要尚未得到满足的情况下，要其承担村内公共事务的出资责任，难度较大。从目前实践来看，不少地区甚至将乡村行政费用和民生性公共产品列入论事范围，或者干脆不议，直接摊派。可见，“一事一议”不仅难以有效提供农村生产性公共产品，甚至可能成为摊派死灰复燃的导火线。
3．财政资源使用效率低下
目前，我国制度内提供农村公共产品的资金主要来源是财政支农资金。一方面，虽然近几年国家加大了财政对农业的支持力度，财政支农支出占农业生产总值比重大约为5%，但相对于极其落后的农村生产性公共产品，仍然是杯水车薪，和其他国家相比，差距极大，美、英等发达国家农业的财政投入相当于农业生产总值的25%，日本、以色列更是高达45％~95%，即使印度也达到了10%。另一方面，支农资金使用效率极其低下，大部分经费被用于“吃饭”。我国现有2０００多个县，4万多个乡镇，且大多配备“五大班子”，机构臃肿庞杂，必然导致人满为患，大量财政资金用于人员经费开支。专项经费被挪用和浪费现象非常严重，从国家审计署历年的审计结果来看，财政支农支出从来都是资金挪用浪费的重灾区。
4．农村公共产品供给体制缺乏科学性
农村公共产品提供的决策权在县乡政府，农民缺乏表述其对公共产品需求、偏好的机制，缺乏监督手段和评价程序，不具有参与公共事务决策的实际权利，因此常常出现形象工程、政绩工程。在现行的行政体制下，乡镇政府只服从上级政府而不是以辖区内农民意志为主，这使乡镇政府常常偏离其职能，忽视农民利益，以完成上级政府的指示为最高任务。
四、完善农村公共产品供给机制的思考
1．建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制
国家应根据农村公共产品的不同性质，合理界定各级政府在提供农村公共产品中的责任，建立起由中央、省、县乡和农民四位一体的农村公共产品供给体制，并采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，改变农村公共产品严重短缺的状况。民生性公共产品应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对中西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供，特别是农村的基础教育和合作医疗尤应如此。在目前县乡财政比较困难的情况下，生产性农村公共产品如乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等，也应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府出钱，县级政府办事的方式来解决。同时，也要鼓励农民自己提供自己所需要的公共产品。
2．完善公共产品供给决策机制
公共产品最优供给的前提是把个人真实偏好通过政治程序转化为集体行动。因此，只有建立起通畅的农民偏好表述机制，才能使公共产品供给决策更加科学和富有效率，真正体现农民的意愿和要求。然而目前我国农村公共产品供给中，农民偏好表述机制缺失，公共决策自上而下，公共产品供给数量、供给结构和供给程序都是政府以政策或文件形式下达，农民只能被动接受。建立农村公共产品的需求表达机制，首先要完善村民自治制度，并将之推广到乡级政府，通过选举约束，使他们真正对本地选民负责；其次，要增加公共资源的透明度，定期将收支情况公之于众，做到政务公开、村务公开。
3．建立多元化的农村公共产品资金来源体系
政府在提供农村公共产品中处于主体地位，但在政府财力尚不十分雄厚的情况下，单方面地依靠政府提供是不现实的。因此，必须开拓新的资金来源，引入非政府力量并进行制度创新。首先，对于农村近似私人产品的准公共产品，如电信、个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、财政贴息、财政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。其次，大力发展第三部门，如农村老年协会、农村专业经济协会、农民工协会、基金会、慈善会、志愿团体等非政府组织，以弥补政府在农村公共产品提供上的“缺位”。
4.加快进行各种配套改革
化解农村公共产品供给困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项。（1）农村土地使用权流转制度。土地使用权流动和土地集中是市场化的内在要求，并关联着农业的“产业化”转型。现在农村某些公共产品就可能因为土地集中转变为私人产品，如农村小型水利设施、乡村道路建设等等。（2）改革户籍制度，允许农民流动。一方面，减少农村人口可以提高农业边际产量，提高农民收入，增强农民提供公共产品的能力；另一方面，农民自由流动有利于农民通过“以脚投票”方式来抑制基层政府的过度管辖，减少政府官员腐败，促进基层政府之间竞争，从而激励他们有效提供农村公产产品。（3）完善财政分权制度。推进财政行政分权各项改革，如改革官员任命方式，用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性等等。
（作者单位：西南财经大学）
县域农产品供给侧改革思考 篇4
对保定市县域经济发展来说, 当前宏观层面最大的利好是京津冀协同发展战略上升为国家意志, 京津冀三地实现区域经济捆绑式发展得到国家政策支持。如何抓住这千载难逢的大好机遇, 实现保定县域经济腾飞成为当前保定市最为关注的重点。而最好的切入点莫过于精准实施供给侧结构性调整, 优化升级县域农业产业结构, 提升县域经济增长的质量和效率。
一、供给侧改革的核心和基本政策导向
供给侧与需求侧相对应, 背后的经济理论依据分别为供给经济学和凯恩斯经济学, 在宏观管理重点和政策工具上, 需求侧对应的是需求管理, 主要倚重投资、消费和出口三驾马车的驱动, 重点在于通过刺激和提升有效需求来拉动经济增长;供给侧所对应的为供给管理, 主要政策工具有劳动力、土地、资本和创新四大要素, 重点在于通过提高有效供给, 实现有效供给与有效需求的最优配置, 来达到生产要素的最优配置, 从而在拉动经济增长数量的同时, 提升经济增长的质量。
推行供给侧改革, 实现供给侧结构性调整, 是在当前中国经济增长增速放缓甚至进一步下行已成定局、各个层面结构性矛盾不断累积并迟迟得不到有效解决的情况下, 被迫进行经济增长驱动方式、管理模式和发展格局深度调整的最优化选择, 可以说实行供给侧改革是对冲我国目前经济增速放缓, 提升经济增长质量和效率的关键。
“供给侧改革”是从供给、生产端入手, 通过解放生产力, 提升竞争力促进经济发展, 其核心在于充分激活生产要素, 提高全要素生产率提高全社会的有效供给水平, 优化供给结构, 提高供给的质量和效率提升有效供给与有效需求的契合度, 以满足人们生活日益提高的有效需求, 从而实现经济良性增长。
在政策导向上, 在微观层面, 供给侧改革主要着眼于着力激发市场主体的自身活力, 使各类生产要素能够便利地进出市场, 自由地创造价值, 自主地实现价值, 形成经济持续增长的不竭动力;在宏观层面, 供给侧改革主要着眼于提升政府制度供给, 着力创新行政管理体制和宏观管理方式, 打造市场主体能够充分释放潜力的良好环境, 并使各类政策工具的运用有利于存量资源的不断优化重组, 提高国民经济的总体素质和国际竞争力。
二、供给侧改革对优化保定市县域农产品供给结构的指导意义
供给侧改革的政策目标是优化供给结构、提高供给效率, 当前可以供给侧改革为切入点, 以供给侧结构性调整为政策着力点, 积极推进保定农业产业结构优化升级。
县域经济是国民经济发展的基石, 为加速县域经济发展, 保定市积极推进“大县城”建设, 取得了一定成效, 但县域经济发展要想取得突破性进展, 就必须转换思路, 释放更强烈的政策引导信号。农产品市场是最大的民生消费市场, 市场需求潜力无穷。但是, 由于食品安全问题长期得不到解决, 国内在农产品有效供需结构上存在严重错配的现象, 农产品供给无法满足居民的有效需求。主要表现:一方面是高收入群体对高端、绿色、安全农产品的需求远远得不到满足, 这部分市场更多地被进口农产品占领, 价格居高不下, 同时普通消费者对中低端农产品的安全问题也顾虑重重, 但囿于收入水平有限而不得不忍受和接受现有农产品市场, 但他们的真实有效需求是被抑制的, 如果市场可以提供大量安全且价廉的农产品, 被抑制的有效需求会重新释放出来;另一方面是很多农产品销售不畅, 农民收入得不到保障, 更得不到大幅提升。
目前, 保定市县域农业的供给大多还停留在有粮即可的阶段, 农产品多样化、高端化供给不足, 随着居民生活质量要求的大幅提高, 京津两地和全国大中城市对多样化、高端、绿色、安全农产品的需求旺盛, 市场容量非常大, 保定县域经济可借助京津冀协同发展的契机, 按照供给侧改革的思路, 以供给侧改革为切入点, 以精准实施农业供给侧结构性调整为着力点, 优化升级保定市县域农业产业结构, 提高农产品供给的层次、水平和数量, 逐步扩大保定市各县农产品在京津乃至全国的市场占有率, 推进全市农业现代化进程和县域经济的发展。
三、精准实施农产品供给侧结构性调整
供给结构的调整需要需求结构的有效引导, 精准实施保定市县域农业供给侧结构性调整, 首先要细分京津及全国农产品需求市场, 制定有差异的农产业生产策略, 优化和升级保定市县域农业产业结构, 提高农产品供给体系质量和效率, 真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。
1、充分发挥保定各县毗邻京津的地理优势, 瞄准京津高端农产品市场, 增加高端、绿色、安全的农产品供给能力。
高端农产品需求刚性大, 利润空间大, 全市可按照各县的相对比较优势, 分区域实施农产品供给结构调整策略。在有条件的、基础较好、拥有优势农产品的县, 以原有农产品基地为依托, 升级建立高端农业园区, 专门培育生产高端、绿色、安全的农产品。邻近京津的县, 可重点发展高端生鲜和蔬菜的生产供给, 相对远离京津的县可重点发展无污染高端农产品生产和深加工。需要注意的是, 高端农产品的生产和供给, 同时要在农产品保鲜技术、包装技术和外观设计上多投入, 好马配好鞍, 好产品要有好外观, 让保定各县的高端农产品更多地走进京津高端餐饮机构和高收入居民的餐桌。
对于高端农产品, 除凸显绿色、安全、高端的特点以外, 还要重点强调农产品的“鲜”和“安全”, 把保定县域毗邻京津的地理优势发挥到极致, 争取做到当日凌晨1~2点采摘, 凌晨3~4点送达京津市场, 5~6点到达采购人员手中。
2、瞄准京津、本市和全国其他省份普通餐饮机构和居民的餐桌, 大力发展中低端农产品供给。
更多的市场份额属于中低端农产品, 但是现在农产品供给最大的问题是安全问题, 因此在中低端农产品生产和供给上, 要重点强调农产品的“绿色”和“安全”, 以严苛的高标准, 坚决保证农产品供给的质量。调结构的同时要调整产能, 提高畅销农产品的市场占有率。
3、推动农产品生产和加工技术创新, 发展农林特产的深加工。
保定市各县农林特产丰富, 但更多的农特产品在本地销售, 附加值较低, 在农特产品供给上, 要强调农林特产供给的“绿色”和“优质”, 以品质和品牌创造市场需求。同时, 必须要下大力气推动本地农产品生产和加工技术的创新, 或引进新型农产品深加工技术, 增加农产品的附加值。
四、县域农业供给侧结构性调整的制度保障
供给侧改革的根本内涵之一是创新制度供给模式和运行机制, 在推进供给侧结构性调整时, 政府部门的首选动作是强化服务职能, 提高制度供给水平和效率。
1、破除生产要素进入障碍, 搭建要素汇聚新平台, 为人才、资金等要素的汇聚提供更为便捷的条件、通道和发展空间。
采用更为接地气、更为优惠的措施, 吸引更多各种性质的资本进入保定各县的农产品生产领域。打破条条框框, 根据产业定位量身定制更为开放、优惠、体现人文关怀的各种人才引进措施, 吸引更多有创业精神、有技术的创新人才到保定市进行农产品生产和技术创新、研发;同时, 要加速本地农村劳动力的先进农业技术和农业生产技能的教育培训, 加快提升县域经济发展中农业人力资本的积累。
2、创新县域农业制度供给模式和运行机制, 以制度创新带动农业产业生产力的迅速提升。
对县域经济来说, 制度供给的改革应更多地体现在增加制度支持, 减轻农业经营负担、减少制度审批环节上。如:逐步推进城乡公共服务均等化步伐, 提升县域农村公共产品供给水平;重构农村税费体系, 采取更有优惠的税费减免措施;完善农业转移支付方式, 增加对农业科技研发的支持力度;采用更有弹性的金融服务农业政策, 降低农业企业融资成本等。
3、加速土地确权和流转, 实现农业规模经营, 迅速推进县域农业产业化和现代化步伐。
土地确权是推进农村土地经营权有偿流转的基本前提, 不但有助于实现农业规模化经营, 而且土地流转后释放出来的县域农村剩余劳动力, 一方面可以成为新兴农业产业化工人, 变身为县域农业产业化和现代化的人力资本;另一方面也可以作为新生代农民工进入市区, 有助于推进保定市的城镇化进程。
4、加速京津农业科技合作, 增加农产品生产、深加工和保鲜技术的研发投入, 以科技带动农业供给结构优化和升级。
保定市各县可在具有技术优势的京津设立农业科技研发中心, 鼓励保定市县域农产品生产和加工企业的研发部门集中入驻科技研发中心, 这样便于京津的科技人才“不为我有, 但为我用”, 可以更充分地利用京津的科技人才和技术优势, 迅速提升保定市县域农业科技水平。
5、制定更为严格的农产品安全生产标准, 强制提高农产品安全品质, 并发起农特产品“创品牌”行动。
保定各县很少有在全国叫得响的农产品和品牌。提到保定, 外地人更多想到的是面酱、铁球、春不老这老“保定三宝”, 保定各县不缺蔬菜、粮食生产能力, 也不缺苹果、大枣等农林特产, 但缺的是农产品生产和加工过程中的技术创新, 缺的是农产品的品牌意识。
6、创新农产品供给商业模式, 大力发展“互联网+农业”商业模式, 并逐步实现以互联网为主的销售模式。
县域公共产品供给 篇5
在我国全面建设社会主义新农村的进程中，农民群众的体育需求与农村体育资源之间的矛盾，是影响我国新农村建设和农村体育事业发展的主要方面。特别是农村体育领域，农民对体育公共产品的需求在不断提高，而农村体育公共产品供给远远跟不上需求的增长，成为制约农村体育发展的基础性薄弱环节[1-2].本研究选取大同市农村体育公共产品供给现状为研究对象，对大同市30个农村进行调查研究，为提高大同市农村体育公共产品的供给效率，实现供与求之间的平衡发展，从而推动农村体育场地器材、服务等方面的改善，为新农村建设奠定基础。
1 研究对象和方法
1.1 研究对象
研究对象是大同市农村体育公共产品供给现状，选取了大同市的30个村庄的60个村民与30个村干部进行调查和访谈。
1.2 研究方法
1.2.1 文献资料法查阅与本研究相关文献50余篇，并对自以来山西省和大同市关于农村体育公共产品供给信息进行了系统的梳理。
1.2.2访谈法对所调查村庄的村干部进行专访， 对大同市农村体育场地设施的配备、利用、管理情况，体育资金的来源情况，以及农村体育活动的组织开展情况进行了针对性的调查，从而对目前大同市农村体育事业的发展现状有了较为宏观的把握。
1.2.3 问卷调查法通过对大同市的30个村庄的村民发放问卷，并进行实地调研，了解了大同市部分农村公共体育产品供给情况。共发放问卷60份，收回问卷60份，回收率为100 %,有效率为100 %.
1.2.4 数理统计法对问卷得到的数据，运用EXCEL进行处理、比较和分析研究。
2 研究结果与分析
2.1 大同市农村实物型体育公共产品的供给现状2.1.1 大同市农村体育公共场地器材设施供给情况
由表1可知，在调查的30个村庄中，90 %的农村有体育公共场地设施，而10 %的村庄没有。体育场地设施是农民进行体育锻炼的物质基础。种类多样、数量充足、适合于农民体育锻炼需要的体育公共场地设施，能够激发村民积极主动参加各种体育活动，人们的运动热情增加了，参与体育锻炼次数与频率增多了，从而提高了人们的健康水平，改善农民的生活方式。而大同市农村的体育公共场地设施的建设情况距离上述目标还是有相当大的差距的。
由表2 可知，对所在村庄拥有体育场地设施进行调查，篮球场的覆盖率排第一位。目前，大同市农村的体育场地供给主要以篮球场、小操场、健身路径为主，数量品种相对较少，且大多集中在村庄的小学里，导致所能开展的体育活动项目非常有限，同时缺乏明显的农村地域特色。
2.1.2 大同市农村居民对体育公共场地器材设施的利用和管理情况。
由表3 可知，利用很频繁只占16 %,利用比较频繁的占 20 %,总的来说，利用率不高，只有36 %.在供给的开始阶段，由于过去村里没有场地设施，所以人们利用场地设施进行锻炼的热情很高。但是由于场地设施缺乏专门的人员管理和维护，农民群众对体育公共场地设施使用不当等原因，造成了农村体育公共场地设施的严重损害。大部分农村的体育场地设施还不能够发挥其应有的作用，没有体现出使用价值，就在短短的几年时间内处于失修和接近荒废的状态。
2.1.3 大同市农村居民公共体育场地设施的评价情况
由表4 可知，村民对体育场地设施表示“非常满意”的占10 %,有17%的农民表示“很不满意”.衡量农村体育公共产品供给水平的.一个重要指标是农民对体育公共产品的满意度评价。以上数据表明，大同市农村的体育公共场地设施供给与农民需求之间存在一定的矛盾，大多数村民不满足目前的体育场地设施。
2.1.4 大同市农村体育经费来源情况
通过与村干部的访谈得知大同市农村体育经费来源主要是由上级政府的财政拨款、村委投资、企业捐助和村民集资这4个方面。由表5可知，农村体育经费的主要来源是上级政府部门的拨款，占到了60 %.充足的体育经费是农村体育公共产品良性供给的有利保证，经过访谈得知，目前，大同市各级政府部门很少有专门涉及体育经费的，对于下辖给村庄的体育经费就更少了，所以大同市农村体育经费来源严重缺乏。但是，调查中发现经济发展相对较好的村庄，体育经费的主要来源是村委投资、村办企业赞助和村民的集资。通过与村干部的访谈还了解到，大同市农村体育经费的投入比例失衡，对实物型体育产品供给经费投入远高于非实物型体育产品供给，从而造成了大同市农村体育公共产品供给的不平衡。
2.2 大同市农村非实物型体育公共产品的供给现状
2.2.1 大同市农村体育活动的开展现状
由表6可知，有 13 %的村庄定期开展一些体育活动，“很少开展”的占80 %,这充分说明大同农村各项体育文化活动的开展的少，更没有达到新农村文化建设的需要。
大同市农村每年所举办的体育活动实际情况是：体育活动举办的次数非常少，运动项目非常单一，开展活动的时间不合理，参与到活动中的人数非常有限，完全没有达到使广大的农民群众积极的参与到农村体育活动中去。
2.2.2 大同市农村社会体育指导和宣传情况
由表7可知，大同市84 %的村庄没有社会体育指导员，并且大多数村民都不知道“社会体育指导员”.社会体育指导员是群众进行体育活动的指导者、组织者与管理者，他们是群众性体育活动得以顺利开展的主要力量，也是向农民传授体育健身知识和科学的健身方法的传播者，对增进村民身心健康，提高生活质量，起着不可或缺的作用[3-7].目前，在农村，社会体育指导员无论是在质量还是在数量上都远远不能够满足农村体育公共产品供给的平衡发展。关于体育相关信息的宣传不到位，则使农民群众得不到对自己进行体育锻炼活动的有效信息。
2.2.3 大同市农村体育组织的现状由表8 可知，77 %的农村没有体育组织。 这说明在农村，农民的体育活动大都处于无组织状态。
农村体育组织是宣传、发动和组织农民开展体育文化活动的组织。而大同市的农村体育组织还不健全，因而造成大同市农村居民的体育活动处于无组织状态。
3 结论与建议
3.1 结论
大同市农村体育公共产品供给的资金来源单一，经费严重不足，投入比例失衡；民主决策机制不健全、缺乏民主性，法律、法规和政策难以落实；农村居民对体育的健身功能缺乏正确的认知，体育需求得不到满足，体育锻炼的参与度不高；农村体育协会和体育组织发展滞后，农村体育活动开展有限，运动项目非常单一，开展活动的时间也不合理；农村体育指导和宣传不到位，社会体育指导员配备少，无法为广大农民群众的体育健身活动提供专业和科学的具体指导。
3.2 建议
3.2.1 拓宽资金来源渠道，实现供给的平衡发展拓宽农村体育公共产品供给的资金来源途径，形成具有长期性、多元化的资金投入体系，保证政府部门的拨款随着经济发展水平的增长而提高。
也可通过拉赞助、向社会集资等方式。对积极参与的企业、社会团体和个人给予一定政策优惠，吸引更多的社会资金，形成具有稳定的、长期的全社会广泛参与的资金投入体系[8-9].
3.2.2 健全民主决策机制，切实保障农民群众参与体育健身活动的基本权利建立民主的农村体育工作的决策机制，确保农民群众对相关事宜决策的知情权。向广大农民群众大力宣传《全民健身计划纲要》、《农村体育健身工程》等相关法规、政策，加强对相关法规、政策的宣传工作是保证农村体育事业顺利发展的有效措施。建立能适应于农村体育事业发展的法规政策，使农民参与体育健身活动的权利得到保障。
3.2.3 提高农民群众的体育认知，不断满足其体育需求提高农民对体育健身的意识，通过开展各种宣传活动，让他们认识体育锻炼的重要性，让农民积极主动参与到体育健身活动中。努力保障农村体育公共产品的有效供给，满足农民日益增长的体育文化活动的需求。
3.2.4 大力发展群众体育组织，丰富群众体育活动政府和地方体育局等相关职能部门应当帮助农村建立并大力扶持农村体育协会和体育组织的发展壮大。科学合理地增加农村体育活动的开展次数和项目类型，把农闲时的广大农民群众带动到体育锻炼的大军中。重点培养农村的社会体育指导员，增加和提高其在农村所配备的数量和质量。向农民群众及时提供科学合理的健身指导以及对其他新兴的运动项目的普及和推广。
参考文献
山东农村公共产品供给现状分析 篇6
【关键词】公共产品；供给制度；非竞争性
一、公共产品理论综述
（1）公共产品的相关概念。一是公共产品的含义。公共产品是私人产品的对称，是指在消费或使用上具有非竞争性和受益上的非排他性的产品。涉及国防、秩序、环保、科技、教育、文化等领域。二是公共产品的基本特征。第一，非竞争性。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会对其他人消费该产品造成影响，一些人从这一产品中受益不会影响他人从中受益，在消费上没有竞争性，属于利益共享的产品。第二，非排他性。指产品在消费过程中产生的利益不能为某一个人或某些人所独有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们分享这一产品的益处是很困难的。（2）公共产品的供给理论。一是“公地悲剧”和“反公地悲剧”。“公地悲剧”和“反公地悲剧”的所阐述的是，由于“公地”没有明确的产权主体，由于缺乏有效管理措施，容易导致公地资源得不到良好的保养和维护，造成公地资源的过度利用或者不能被充分利用的现象。二是市场失灵。由于公共产品消费的非竞争性特征容易导致消费者的“搭便车”行为。所谓搭便车者就是不承担公共产品成本而试图享受公共产品利益而人。因此，市场经济必然导致公共产品供给不足，市场在公共产品供给问题上失灵。
二、山东省农村公共产品的供给现状
（1）山东省农村公共产品的有效供给现状。一是科教兴农方面。近年来山东农村人口每10万人中拥有各种受教育程度的人数有如下变化：具有大学受教育程度的由475人上升为1931人；具有高中受教育程度的由4140人上升为6036人；具有初中受教育程度的由15182人上升为20634人。二是基本设施。全省人口城镇化率达到47.5%。加强水利设施建设。完成农田水利基本建设工程12万处。保障经济社会的可持续发展。2009年，投资130多亿元，改造农村公路6.1万公里，全省80%的行政村实現了通油路。2006年以来投资38亿元，基本完成了县城电网改造一期工程，其中5400万元用于农村。三是社会保险保障方面。目前全省参保农民达到1033.21万人，新型农村合作医疗试点扩大到26个县。涉及1370.6万农民，筹集资金3.2亿元，收缴保险费1.5亿元。制定了支持县域经济发展的政策，加大对20个欠发达县的帮扶力度。（2）山东省农村公共产品供给存在的问题。一是供给总量不足。农村公共产品的供给相比较农村经济的发展却滞后许多，难以满足农民日益增长的对公共产品的需求。二是供给缺乏公平。城市与农村公共产品供给不公平现象仍旧存在，城镇居民能充分享受到财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，而农民可以享受的基础设施建设、教育、医疗卫生等公共产品均低于城市。三是供给效率低下。由于信息的不对称、预算的不规范和供给体制的滞后性等问题，致使农村公共资源的供给效率低下。主要表现在：第一，公共资金缺乏规划，使用混乱。第二，基层官僚重“政绩”轻实效。（3）浅析山东省农村公共产品供给存在问题的原因。一是公共资金筹资渠道依赖于制度外筹资。因而长期来看，制度外成本分摊制并不能从根本上解决农村公共产品有效供给的问题。二是“自上而下”的行政命令式供给决策机制。长期以来，我国农村公共产品一直受到各级政府和有关部门“自上而下”决策供应的影响，供给数量、供给结构和供给计划大部分由乡镇和城市以政策形式下达，不仅具有很强的指令性、强制性，而且不同条件、不同发展阶段的地区都是按统一要求执行不合理。三是供给责任不明晰，政府缺位、越位现象并存。山东省行政部门在农村公共产品的提供中，行政审批程序琐碎复杂，影响了私人部门参与农村公共产品供给的积极性和时效性。
三、对山东省农村公共产品供给政策建议
（1）加大中央和地方各级政府财政支农力度。改变农村公共产品供给短缺的现状，主要还是增加各级财政支农支出，要求各级预算的支农支出增长幅度要略高于财政支出的增长幅度，并且要通过农业立法来加以明确。（2）改革创新农村公共产品供给的决策机制。完善农村公共产品供给的需求表达机制需要实现农村公共产品供给决策程序的转变，由之前的“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府供给主导型，转变为“农民需求表达—政府集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序。（3）建立有效的农村公共产品供给监督、约束机制。首先要规范地方政府的决策行为，建立有效的农村公共产品供给的决策机制；其次要加强对农村公共财政资金的管理和监督；最后要完善农民对地方政府公共产品供给监督机制和社会约束机制。
参 考 文 献
[1]黄恒学.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2007
县域公共产品供给 篇7
关键词：农村,公共产品,供给,研究
农村公共产品是指由居住在农村的居民消费、享用的, 具有为他们生活和生产发展提供帮助的公益性的各类物质或服务产品, 涉及农村居民基本生活与发展的公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。如义务教育、计划生育、优抚救济、社会医疗保险、养老保障、社会治安、文化、体育等社会事业, 以及供水、供电、道路等各个基础设施, 生态环境、环境综合整治, 防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫防害、行政、法律和社会服务等。根据上述内容可将其分为基本公共产品与生产发展所需的公共产品。对基本公共产品的供给其制度设计应与城市一样, 如医疗、义务教育、养老、救助等;而生活与生产发展中享用的公共产品应根据各地发展状况不同而在发展中采用不同的方式来解决。由于我国是一个农业大国, 农业人口多, 从1978年以来, 农村实行家庭联产承包责任制以后, 政府对广大农村公共产品投资很少。近年来, 政府对农村公共产品的投入不断增加, 但与城市相比、与农民实际需要相比, 还有相当大的差距。目前对农村公共产品的供给中, 不仅供给不足, 而且质量及供求结构不合理, 效率低, 供求矛盾突出, 影响农业现代化的发展。
一、农村公共产品的供给问题
农村公共产品供给, 是由各国社会发展的不同历史时期的政策制度所决定的。如我国在改革开放前后农村公共产品供给就经历了不同的供给制。
㈠国家对农业的投入及公共产品供给中的制度安排 在过去, 我国农村公共产品都是以基层乡村集体作为单一的供给主体, 这是由于我国公共产品长期实施的是城市靠国家投资供给, 而农村是靠基层自行建设的二元供给模式。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下, 这在于国家长期对农业、农村投资不足, 农业产业发展缓慢, 造成基层政府无财源。例如, 国家对农业的投入, 自改革开放以来的土地承包后, 投资逐年下降, 如仲大军《二元结构与中国社会的影响》一文中指出, “据统计, 1985年~1994年, 净流出农村的资金累计达3057亿元, 年均300亿元。农业投资在整个国民经济总投资中的比重呈持续下降趋势, ‘一五’至‘五五’期间, 农业投资所占的比重一般稳定在10%左右, 但从1981年起, 这个比重逐渐缩减;1985年, 全国投资总额比上年增长了45%, 而农业投资却下降了0.5%;多年来, 中国农业投资一直处于欠账状态”[1]。又如胡鞍钢在《财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略》一文中提到“有关学者估计1954年~1978年国家通过价格‘剪刀差’从农业获取的资金高达5100亿元, 加上1979年前农业部门累计为国家提供978亿税收收入, 农业为国家提供资金超过6000亿元。而同期国家财政对农业的投入只有1577亿元, 两者之差近4500亿元。这一时期的经济政策完全是以农促工, 以农支工”[2]。为了支持国家工业建设, 农村就出工出劳, 自己想办法满足自己低层次的需要, 农村所需要的公共产品经费投入就不进入国家公共财政收支系统, 这就形成了制度外供给的基本特征。
改革开放后随着基层体制的变化, 乡镇政府成了农村基层政权, 并承担起该辖区公共产品供给职责, 但是农村公共产品资金筹措制度还是沿袭着人民公社时期的供给体制, 并且土地承包后这部分费用要农民按人头各自负担, 在贫困地区, 乡村集体经济来源很少, 供给所需要的资金没有列入国家财政开支之内。但就在这一时期, 国家对农业仅有的投入还实行分块管理, 涉及政府中的多个职能部门, 财政投资分属不同管理部门, 投资条块分割, 管理层次环节过多。在实施资金范围的使用方面, 项目安排中的建设内容也存在条块分割, 除了上级政府财政这一块外, 基层政府几乎没有其他经费来源。因此, 基层政府提供农村公共产品的主体地位逐步消失, 而农村中农民急需的公共产品基本靠自行解决, 可以说在很大程度上是实行以农民为主的“自给自足”型。
㈡国家分税制改革后形成的事权与财权不对称的农村公共产品供给 随着我国财政和税收制度改革, 形成了事权与财权的错位。各级政府之间的权限划分不清, 中央政府把有些事权下放得过低, 基层政府担负着沉重的支出责任, 特别是县乡两级政府承担着农村的公共产品提供, 这就是基层干部平常说的:“上面千条线, 下面一根针”, 也就是国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府。如“70%的预算内教育支出和近60%的医疗支出、国防安全教育、九年义务教育、计划生育及公共卫生等都成为地方政府供给的职责。地方政府担负了农业事业费、牧业事业费、林业事业费等基层其他事业费支出的80%以上, 而且就连村民委员会也承担了对农民收取三费的责任。而中央政府在那段时间对农村公共产品的支出中, 教育经费仅占2%, 农村卫生支出也只占2%”[3]。基层政府靠税收返还和制度外收费来维护其庞大的行政运转。从基层农村公共产品主要提供者来看是县级政府和乡镇政府, 这些层级的政府担负着全国70%的城乡人口, 其中约占66%农村人口的公共服务和管理。因此, 财政缺口最大的也是县级财政, 特别是以农业为主的西部贫困地区的县级财政赤字更大。如2002年国务院课题组对1999年国家确定的592个贫困县财政运行情况进行调查分析, “有486个县不同程度地存在赤字, 82%的赤字率远高于同期全国47%的平均水平”[4], 这就反映了县级政府很难为70%的人口提供完全和高质量的公共服务。而在农村公共产品供给制度中, 农民生产、生活所需要的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。如基层政府服务的人员供养、教育附加费以及其他公用设施建设费用等。农村公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。
农业税费改革和取消, 降低了农民的负担, 但也减少了县乡政府财政收入, 尤其是占收入70%的乡镇财政收入。当时在没有上级财政转移支付下, 致使基层政府提供公共产品能力“雪上加霜”, 全国在未实行税改前, “农业税费收入为1600亿元, 这笔税费大部分为地方政府所掌握, 特别是乡统筹和村提留的三项费是乡级政府的主要财政来源。而在2003年税改后, 全国基层减少财政收入1140亿元, 如果考虑对乱收费这一治理可减少高达2130亿元。2004年, 中央考虑地方政府的税收减少, 实行中央财政转移支付, 2004年只转移支付542亿元”[2], 转移远比不上减税费后的损失。农业税取消, 对中央财政并无大影响, 因为农业税在中央财政收入中占的比例很小。而中央的转移支付只是勉强填补“吃饭财政”的缺口, 这种情况在西部地区非常突出。也就更谈不上农村所需公共产品的投资。转移支付只是确保乡镇机构的正常运转和教育经费的开支, 而不是对其他公共产品的投入, 只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村, 用于县以下的比例不低于70%”, 并没有对某项公共产品作出单列开支的规定。实际对其规定所需要的农村公共产品还是存在经费困难的问题。
二、应建立起农村公共产品多元供给模式
根据公共经济学的理论, 公共财政应用于提供公共产品, 各级政府应是公共产品提供的主体, 按农村公共产品在使用消费过程中的不同性质来划分作为提供主体的各级政府的责任, 建立中央、省、县、乡、农民五位一体的农村公共产品供给体制。根据公共产品的使用特性和受益范围大小来划分提供者的责任, 通常将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性的公共产品以及社区性的公共产品, 不同范围的公共产品应有不同的供给主体。在农村公共产品既有全国性的, 也有地区性和社区性的, 因此, 分清农村公共产品性质是明确供给主体的关键。如受益范围遍及全国性的公共产品, 并且应属于“纯公共产品”, 而市场价格也难以反映资源应有的配置, 必须由中央政府提供;受益范围主要是地方性的公共产品, 由相应的地方政府来提供;具有效益外溢性的地方性公共产品, 则由中央和地方政府共同来提供。也可以说, 全国性的跨区域性的公共产品应由中央政府来承担, 地区性的应由相应的地方政府来提供, 而属于社区性的应由社区来提供。
当前我国农村公共产品供给正处在不断发展阶段。但由于农业、农村的特殊性, 还存在供给中的许多问题。农村公共产品的供给通常与公共财政支出范围有关。公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的, 通过政府财政预算行使其管理职能的手段之一。公共财政支出的目的是提高社会福利水平和贯彻公平收入的原则。通常地讲, 农村纯公共产品的供给应由公共财政开支, 准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。而对农业来讲这是一个弱质的基础产业, 其农村、农民的农业发展问题既关系着国家粮食安全, 也关系着占我国总人口70%左右农民生活、生产与发展问题, 应加大农业基础的投入。
当然从上述依靠政府公共财政向农业发展投入, 这涵盖着农民生产发展与生活水平提高与农民紧密相关的农村公共产品, 但在这些有形和无形的农村公共产品的范围中, 具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品。而在广大农村由于受自然条件及各种因素的影响, 发展也是不平衡的。农村公共产品需求的缺口及提供的主体方式也应各不一样。特别在贫困地区、自然环境保护区、环境恶劣区及少数民族贫困区, 因市场发育程度低, 这里应强调以政府投资为主, 要把投资建设供给的效率和效益结合起来。而在经济条件发展较好的农村地区, 应大力推进实施构建多元化的农村公共产品供给体系, 有助于提高公共服务的总量与效率。改变由政府或市场单独一方供给农村公共产品, 建立以政府为主, 企业和社会团体为辅的多元供给模式, 并实行适度的市场化供给。
参考文献
[1]汝信, 陆学艺.中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社, 2001年.
[2]胡鞍钢.财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略[J].财经问题研究, 2007, (05) .
[3]国家统计局.中国财政年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2004.
对农业公共产品供给的探讨 篇8
(一) 农村公共产品供给总量严重不足。
公共产品的非竞争性, 非排他性和效用的不可分割性决定了公共产品只能由政府通过财政手段来提供。但由于受到我国经济发展水平的限制, 政府用于提供公共产品的资金十分有限。长期以来, 我国又一直实行着重工轻农的政策, 形成了城乡分割的二元经济结构。与此对应, 在公共产品供给上又形成了城乡相对独立的二元供给结构。政府将有限的财力多用于提供城市公共产品, 使得城市公共产品的供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。相对于城市, 农村只能实行以农民为主的“自给自足”的公共产品供给。农民生产、生活所需的公共产品数量奇缺、质量不高。主要表现为:农村基础设施建设十分落后, 基础教育普及率极低, 公共医疗事业几十年处于停滞状态, 农村社会保障至今未完全启动, 农村公共产品呈现严重的供不应求局面。
(二) 农村公共产品供给结构失衡。
目前, 农村公共产品的供给不仅总量严重缺乏, 而且供需结构失衡问题也十分突出。在有限的农村公共产品供给中, 政府对各种公共产品的投资分布是不均衡的, 供给缺失和过剩现象并存。主要表现为:一是生产性公共产品供给不足, 非生产性公共产品供给膨胀。农村基层劳动力的生产能力减弱, 影响了农业的持续稳定发展。而对于非生产性公共产品, 如县乡级政府的各职能部门、事业单位在乡镇的诸多派出机构却机构庞大、人浮于事。二是有形公共产品投资相对较多, 无形公共产品投资不足。政府对于“看得见, 摸得着”的有形的公共产品投资往往较多, 而对于提高农业竞争能力、增加农民收入起关键作用的无形公共产品像, 信息、技术等却很少问津。我国农村至今尚未建立起灵活的信息传递系统, 农民无法及时掌握多变的市场供求信息;农村技术服务技术培训等供给缺失导致先进的科技成果无法推广。三是投资新建公共产品较多, 对存量公共产品维修较少。在我国, 农业水利设施老化失修, 农村电网老旧、电压不稳, 农村道路尘土飞扬现象比比皆是, 而各种各样图名摆阔造声势的达标活动、小康工程等项目也处处可见。
二、农村公共产品供给问题对农业的影响
(一) 妨碍农民增收。
一方面, 农村公共产品供给的滞后制约着农民收入的增长速度。公共产品作为一种生产要素或中间投入品构成了私人产品生产成本的一部分, 它的供给水平及获得的难易程度直接决定着私人生产成本的高低。同城市相比, 农村电力、交通、通信等设施供给的落后, 无疑增加了农产品的生产成本, 影响私人产品的市场竞争力, 降低了农民的收益水平。另一方面, 公共产品供给制度的不合理又直接增加了农民的负担。我国长期以来实行的城乡有别的公共产品供给制度, 政府用于提供农村公共产品的资金少之又少, 使得年均收入仅相当于城市居民收入三分之一的农民不得不额外自筹资金提供公共产品, 这必然加重农民的负担, 减少农民的收入。
(二) 影响农业持续稳定发展。
公共产品的供给状况直接构成了私人生产的外部环境, 从而影响着资金、技术等能创造财富的社会资源流向, 进而影响着整个社会资源的配置。在市场机制作用下, 资源总是自发地向较好的投资环境流动。农业本来就是弱势产业, 投资激励小, 对资源的吸收力较弱。我国实行的城乡有别的公共产品供给制度又人为地促进了这种效应, 使得原本应该配置于农业的资金、技术等关键性生产要素也倾向于向非农部门的转移。如近几年来, 农村的税费负担明显高于城市其他部门, 超额税负只能由流动性较差的农业劳动力承担, 致使农民收入下降、消费不足, 这又进一步恶化了投资环境, 大量资本继续外流, 形成恶性循环, 削弱了农业发展后劲, 影响了农业的持续稳定发展。
三、解决农村公共产品供给问题的基本举措
(一) 扩大投资渠道, 实现公共产品投资主体多元化。
像我国这样一个发展中大国, 农村幅员辽阔, 对农村公共产品需求规模较大, 仅仅依靠政府财政投资肯定力不从心, 这就需要通过拓展融资渠道, 按照公共产品的不同类别多方筹措资金。对于农村中只有外部收益而没有内部收益或私人无力投资的纯公共产品, 如农业科研, 大型水利工程和农村公路建设等, 需要政府财政提供。但要指出的是, 政府以财政手段来提供。并不意味着公共产品一定要由公共部门直接生产。政府可以交由私人部门生产, 再由政府出资购买。对于有很强的外部效益但生产者个人也可从中受益的准公共产品, 如中小型水利工程、农业技术推广等, 可以在明确产权的前提下, 积极引进民间资金、私人资本或外资, 按照“谁投资, 谁受益”的原则, 由私人进行投资。但由于这类产品具有较强的外部性, 单纯的私人提供往往缺乏效率, 因而政府必须给予适当的扶持, 通过补贴的方式矫正私人投资数量的偏差, 实现效益最大化。对于纯粹的私人产品, 如种植、养殖等, 应当完全由农民自主进行生产, 政府只可给予适当指导, 要尽量避免直接行政干预。
(二) 调整农村公共产品供给结构, 理顺供需关系。
农村公共产品供给制度创新研究 篇9
一、农村公共产品供给制度的历史变迁
新中国成立以来, 农村公共产品供给制度经历了一个历史变迁过程。合作化时期是中国农村公共产品供给制度的形成时期。农业合作化经历了农业生产互助组、初级农业合作社和高级农业合作社3个发展时期。在互助组阶段, 主要通过“私有公用”或公共购买的途径, 满足农民对公共产品的需要。到了农业合作社阶段特别是高级社阶段, 开始实行“五保”制度, 农村合作医疗制度也开始形成。在农村集体和农民自身供给公共产品的同时, 政府也履行了一定的农村公共产品供给职能。
在人民公社制度下, 农村公共产品的供给责任几乎全部由公社 (包括下属的大队及生产队) 承担, 广大农民成了大部分农村公共产品的生产者和成本承担者, 人民公社或生产大队代为农民统一表达对农村公共产品的需求。农村公共产品主要依靠制度外筹资。在农村公共产品的管理与监督方面, 这一时期基本上是公社内部 (包括下属队) 的自我管理、自我监督。
改革开放后, 农村公共产品的供给本质上依然是农民“自给自足”。农民需求得到一定程度的表达, 但行政主导的决策机制依然是自上而下进行。在农村公共产品筹资方面, “三提五统”成为这一时期的制度外资金来源, 农民负担转为显性。在供给主体制度方面, 由于乡镇政府和村民委员会财力有限, 大部分农村公共产品只好依靠农民自我供给。在供给决策制度方面, 虽然农民对公共产品的主动性需求大为提高, 但农村公共产品供给却不是根据农民真实的需求表达, 而是根据农村基层政府官员的政治需要。在农村公共产品筹资制度方面, 由于乡镇财政筹资能力非常有限, 通过制度外筹资成为必然。在农村公共产品生产、管理和监督制度方面, 这时期的管理和监督主体相对多元, 同时也出现了乱收费、乡村负债加大、农民负担加重等问题。
农村税费改革时期, 农村公共产品供给制度出现了局部调整, 但全新的供给制度尚未形成。[1]通过农村税费改革, 制度外筹资的“口子”被堵上了, 农民负担切实降了下来, 但农村公共产品的资金来源问题没有得到很好解决, 使得农村公共产品的供需矛盾更为突出。这一时期地方政府供给农村公共产品的能力明显不足, 为此, 中央政府逐步加大了在农村公共产品供给中的责任, 其他供给主体的作用更加凸显;中央与省级财政投入逐步加大, 村内部部分公共产品采取“一事一议”向村民筹集;农民的需求在一定程度上得到重视, 但在农村公共产品决策方面, 自上而下行政命令式决策机制仍占主导地位。
二、农村公共产品供给制度存在的问题
农村公共产品的供给问题, 实质上是如何在农村地区配置社会公共资源。我国农村公共产品供给既存在总量不足问题, 也存在结构失衡问题。由于长期以来实行城乡有别的倾斜型发展战略和政策, 因而建立了与之相适应的、城乡有别的差异性公共产品供给制度。各级政府重点把社会公共资源用于城市公共产品的供给, 由此造成了农村公共产品供给不足。具体而言, 农村公共产品供给制度方面存在的问题主要表现在:
1.农村公共产品供给主体权责失衡
按照公共财政理论, 应根据事权与财权对应的原则合理划分各级政府的公共产品供给责任。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权, 但其财权却极为有限。关于村组织的事权, 《村民委员会组织法》规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业, 调节民间纠纷, 协助维护社会治安。”由于村民委员会不是一级政府组织, 没有税收权利, 其所需资金通过“费”的形式解决。由于基层政府及村委会在与上级政府的博弈中往往处于不利地位, 因而上级政府往往借口财力紧张、财政支出压力大而层层下放事权, 转移财政压力, 结果导致基层政府事权大于财权, 承担着许多应该由上级政府承担的支出。目前, 农村公共产品主要由基层政府负责提供, 但由于基层政府财权与事权的不对称, 迫使基层政府无形中将部分本应由政府负担的职能转嫁给农民, 通过向农民收费来提供农村公共产品。这种制度外筹资虽然有效地弥补了地方财政收入的不足, 但它剥夺了农民的国民待遇, 加重了农民负担, 并使农村公共产品应主要由政府提供转变为事实上的主要由农民自身提供。长期以来, 城市居民享受政府提供的各种公共产品, 而农民还得为其享受的公共产品付费。由于长期对农村公共领域投入的不足, 导致农村公共产品供给短缺。[2]大多数农民几乎享受不到诸如供水、供气、公共下水道、路灯、公共汽车、公共卫生防疫、污水处理等公共产品的消费。截至2005年, 全国有50%的行政村没有通自来水, 60%的农民没有合格、卫生的厕所, 7000万农户住房需要改善, 1.5亿农户需要解决燃料问题, 6%的行政村未通公路, 2%的行政村未通电, 6%以上的县没有标准的污水处理场。
2.自上而下的农村公共产品供给决策机制, 造成农村公共产品供求结构失调
由于受各种因素的影响, 目前农村公共产品的供给决策仍然没有突破以行政计划手段强制性供给的弊端。农村公共产品的供给不是根据农民的需要来决定, 而是完全采取“自上而下”的决策和供给路径, 由上级政府或当地政府的决策者根据“考核指标”、“政绩”、“任期”的需要安排供给。在这种决策机制下, 政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好, 对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求, 而是上级的行政命令。对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品, 都是由上级政府决定。由于信息的不充分和非对称性, 政府难以准确掌握农民对公共产品需求的真实信息, 这就必然导致农村公共产品供给效率低下, 农村公共产品的供给不能很好地反映乡、村社区内部农民的需求, 造成农村公共产品供求结构失调。一些易出政绩的公共产品过量或超前供给, 而许多见效慢、具有战略性的公共产品则供给严重不足。具体而言, 农村公共产品供求结构失调主要表现在:一是农民急需的公共产品供给严重不足。如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产以及良种的培育、全国性的市场供求信息等农民急需的公共产品供给严重缺乏。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。[3]相对而言, 农村的教育、医疗卫生、环境保护等处于落后状态。由于这些公共产品的供给严重短缺, 导致农民总体素质较低, 吸纳科学技术的能力较差, 农民因病致贫、因病返贫逐年增多, 农民身体素质下降, 农村的生态环境恶化迅速。三是农民较少需求的公共产品供给过剩。如一些农村地区大力兴建楼堂馆所、歌舞剧院等, 导致这些公共设施的利用率极其低下。四是部分公共产品的提供损害农民利益。如由于政府决策失误, 影响了农村资源的有效配置;“豆腐渣”工程的出现, 导致资源的严重损失与浪费。
当前, 农村公共产品供给决策机制问题的存在有其深刻的根源。一是在于基层政府与农户目标函数的不一致。基层政府的目标函数主要是追求公共机构及领导者的效用最大化, 从而以行政命令决定农村公共品供给, 而农户的目标函数主要是改善自身的生产生活条件。基层政府与农户目标函数的差异必然导致农村公共产品供求结构的失调。二是在于农村基层民主制度缺失。实践中, 由于村民委员会无权抵制基层政府强制下达的各种达标指标, 使农户对公共产品的需求意愿难以表达;另一方面, 基层权力机关对基层政府的行为监督不力, 使基层政府可以擅自动用公共资源, 以体现领导者而不是农户的偏好。
3.农村公共资金管理混乱, 公共资源的使用过程缺乏有效监督, 导致公共产品供给效率低下
一是涉及农村公共产品供给的部门多, 资金投入分散, 部门之间政策不配套, 影响了农村公共产品供给的有效性。二是制度外资金账证不全, 监督成本过高, 导致农村公共资金缺乏有效监督。三是农村公共资金使用透明度不高, 资金被滥用、挪用甚至贪污的现象比较普遍, 造成极大浪费。四是农村公共产品供给的中间环节多, 公共资金被层层“拔毛”, 公共产品被层层加价。由于农村公共资金的收取和使用缺乏严格监控, 容易出现资金使用上的无效, 导致农村公共产品的供给更加短缺。
4.城乡非均衡的二元公共产品供给制度安排, 导致农村公共产品供给的严重不足和在某些方面显失公平
改革开放以来, 虽然财政支农支出的绝对数连年增加, 但所占比重却一直在下降, 对农村带有歧视性的二元公共产品供给制度未从根本上得到解决。公共产品供给上的不公平性主要表现在:一是城乡公共产品供给的不公平性。[4]在公共产品供给上, 城市居民与农村居民的待遇存在巨大反差。在城市居民享受着优越的市政基础设施条件、发达的交通、良好的基础教育和医疗卫生的同时, 农村居民却无法得到等质的公共产品供给。在农村公共产品供给远远不如城市的状况下, 农民还得为享用这些公共产品付费。二是农村各地区间公共产品供给的不公平性。由于经济发展的不平衡以及财政转移支付制度的缺陷, 出现农村公共产品在不同地区供给的不公平性。经济发达、地方财政收入充裕的农村地区公共产品供给相对充足, 其他地区的公共产品供给则严重不足。三是城乡公共产品负担成本的不公平。城市公共产品供给所需资金主要由财政预算安排, 而农村公共产品供给所需资金主要由农村基层和农民来分摊。
三、农村公共产品供给的国际做法及经验
中国农村公共产品供给制度面临的种种问题, 说明其有完善之必要。在此方面, 我们不仅要立足本国现实, 而且要借鉴其他各国的做法及经验, 从中提炼出对我们有用的东西。
就美国而言, 农村公共产品是由政府和社会组织共同提供的。美国政府通过对农业的立法管理、政策指导、对农业的保护及扶持政策来确保农业的稳定与发展。美国政府还通过农田水利等乡村基础设施的建设, 为农业的发展提供基础条件。通过农业保险以及对从事农业保险业务的机构提供保费补贴等措施, 以实现对农业的保护。美国政府十分重视农业的教育、科研和培训推广工作, 各级政府用于这些方面的支出不断增加。
欧盟国家农业的发展与各国政府大力支持农业科研与教育具有必然的联系。如法国政府对农业技术教育、农业研究和技术支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等投入了大量资金;意大利实行以政府领导为主的农业技术推广体系;英国实行各级政府协作推广的管理体系, 并运用法律手段促进农业技术推广。为了确保农村公共产品供给, 欧盟建立了农业指导与保证基金、地区发展基金、社会基金等, 分别用于资助农业经营投资、给予自然条件不利地区的补贴、为最贫困地区的大型基础设施项目提供资金、支持人员培训计划和就业计划等。欧盟国家还向农民提供社会救助、社会保险、社会福利等公共产品。
日本政府十分重视土地改良、农业基础设施建设和发展农业科学技术等农村公共产品的提供, 这对农业的稳定与发展发挥了重要的作用。除此之外, 日本政府还建立了统一组织和指导的且相当完善的农业技术推广体系, 实施了农村与城市一体化的义务教育制度, 农村义务教育经费由各级政府共同分担。日本政府还建立了城乡一体化的社会保障制度, 农民享受的社会保障大致与城市居民所享受的社会保障相同。
发达国家在农村公共产品供给方面的做法及经验, 给了我们许多有益的启示:一是要注重加强确保农业稳定发展的农村公共产品建设。具体包括提供农业保护政策、提供良好的农业基础设施和建立完善的农产品市场等。二是政府应加大对农村基础教育的投入力度, 尤其是中央和省级财政应加大对农村基础教育的投入比例。三是进一步建立和完善农村社会保障体系。基本思路是:经济相对发达的农村地区先行一步, 建立相对完善的社会保障体系;经济相对落后的农村地区主要是优先考虑加大扶贫力度, 待条件成熟后再逐步建立农村社会保障制度。四是要重视环境保护。为此, 要尽快完善农业环保法规体系, 依法对不利于环境保护的行为予以处理。要增强群众的环保意识, 积极开发和推广污染防治技术, 确保环境保护有较好的群众基础和技术支撑。[5]
四、重构农村公共产品供给制度的对策选择
农村公共产品供给制度的缺陷及公共产品供给的不足, 限制了农民消费需求的实现, 降低了农民的消费效用, 影响了农村消费市场的扩展, 增加了农民负担, 妨碍了农村的发展。因此, 改革农村公共产品供给制度势在必行。中国农村地区范围广阔, 各地区经济发展水平不一致, 政府财力有限, 这是我们在农村公共产品供给制度建设方面面临的现实。因此, 在现实条件约束下, 要将强制性制度变迁与诱致性制度变迁结合起来, 构建合理有效的农村公共产品供给制度。社会主义新农村建设时期, 为保证公平有效地提供优质足量的农村公共产品, 农村公共产品供给制度需要发生全新的变迁。原来那种“农民代替政府出资, 政府代替农民决策”的状况必须改变, 取而代之的是以政府为主的多元供给主体制度、以财政为主的多渠道筹资制度和多样化的供给方式以及充分尊重农民“话语权”的决策制度等构成的一个全新的供给制度。
1.建立城乡统筹的公共产品供给制度, 变农村公共产品的体制外供给为体制内供给, 使农村居民在公共产品享用上能够享受到与城市居民大体均等的待遇[6]
长期以来实施的重工轻农政策, 形成了城乡二元经济结构, 同时也形成了城乡有别的公共产品供给体系。农村在很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度, 农村公共产品大多由农民自己提供, 导致公共产品数量短缺、质量不高。要改变这种现状, 必须摆脱传统的、根深蒂固的城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念束缚, 加快政府职能的转换, 树立以人为本的执政理念, 彻底改变“重城轻乡”、“重工轻农”的公共产品供给制度安排, 从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度, 建立城乡统筹的公共产品供给制度, 以实现两种供给制度的并轨为目标, 以坚持城乡供给的统筹为原则, 对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。为此, 必须按照建设社会主义新农村的要求, 进一步调整财政支出结构, 加大财政对农村地区公共领域的投入力度, 重点保证农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等关乎民生的公共品和全国性的农村公共品 (如农业技术推广、农业信息网络等) , 以及区域性公共品 (如河流治理、病虫害防治等) , 强化政府对农村公共产品的保障责任;要进一步完善省以下财政体制, 扩大省直管县改革试点, 扩大基层财政在分享税收收入中的比重, 确保基层政府有与其事权基本对应的稳定收入来源;要按照公共服务均等化的要求, 加大对农村地区, 特别是落后的农村地区的转移支付力度, 增强其公共保障能力;要建立城乡一体的公共产品供给格局, 还应以改革现行的户籍制度为突破口, 破除各种体制性障碍, 实行以职业划分农业与非农业人口, 以居住地划分城镇与农村人口的户籍管理制度, 建立城乡统一的劳动力市场和平等的行业进入制度, 城市务工农民在医疗卫生、子女上学和社会保障等方面, 享受与城镇居民同等待遇。
2.构建多层次的农村公共产品供给机制[7]
要按照事权与财权统一的原则配置公共财力, 使各级政府尤其是基层政府所拥有的财力与其公共产品供给责任相适应。在各级政府对农村公共产品的提供职责划分上, 对于农村基础教育、卫生防疫、计划生育、社会保障、环境保护、大型水利工程、农业基础科学研究、全国性的农业病虫害防治等, 由于其受益范围并非局限于农村区域, 应由中央政府提供。中型水利工程、乡村道路、农村电力、通讯、农业科技教育与推广、市场开发及提供市场信息等农村准公共产品, 不论纯粹由政府供给还是纯粹由农户私人供给都难以实现有效供给, 应选择政府与私人混合供给的模式。能够使跨区域受益的农村公共产品由地方政府承担为主, 中央政府在一定程度上进行协调和给予财力上的补助。村委会负责提供村落范围内的农村公共产品或服务。要发挥好民间组织在公共产品供给上的作用, 借助于民间组织提供满足农民急需的公共产品和公共服务。民间组织作为供给主体, 公共产品的供给数量及质量等由农户自主决策, 成本由农户共同承担。各级政府可通过精心策划和宣传, 以及提供补贴、奖励等优惠政策, 引导、支持、鼓励、吸引非政府组织和个人对农村公共产品供给的积极参与, 并积极引导、帮助、支持非政府组织和个人形成一种稳定的或制度化的参与农村公共产品供给的有效机制。
3.形成公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制
公共决策本质上是关于社会价值的一种权威性分配活动。农村公共产品供需结构性矛盾, 反映了公共决策不民主而导致的社会资源配置不当。因此, 要使农村公共产品供求结构吻合, 必须解决农村公共产品决策权的配置问题。农民是农村公共产品的消费主体, 他们最知道合适的公共产品的数量、质量和结构。针对自上而下的农村公共产品需求决策机制不能真正反映农民需求的现状, 必须建立自上而下和自下而上相结合的农村公共产品供给决策机制, 将公共产品的选择权交给需求者, 让农民参与到决策中来, 以充分反映农民对各种公共产品需求数量及质量上的差别。要在建立完善的村民委员会和县乡人民代表大会制度的基础上, 建立农村公共产品需求表达机制和决策监督机制, 使农民对本社区的公共事业建设有表决权, 借此保证在公共产品提供方面, 能从农民的切身利益出发, 提供广大农民急需的公共产品, 并对政绩性的农村公共产品供给实行严格抑制, 以提高农村公共产品供给的有效性, 减少供给成本。要积极培育农民的现代公民意识和民主法制意识, 积极引导和鼓励农民参与农村公共事务决策活动, 强化对公共事务的监督管理, 增强农村公共事务的民主性、公开性和透明性, 使农村公共资源的分配使用置于基层民主的监督之下。
4.实现农村公共产品提供与生产的适度分离
公共产品的提供方式分为政府供给、市场供给、政府与市场共同供给。农村公共产品的政府供给是主渠道, 但政府提供并不等于政府直接生产。国防、社会治安、义务教育、消防服务等可以实现政府提供与政府直接生产的统一, 但除了这些少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共产品需要由政府直接生产外, 大量的公共产品都可由私人生产, 然后由政府采购, 并由政府向社会提供。在农村公共产品领域, 做到政府提供与公共产品具体生产适度分离, 在坚持政府供给为主渠道的基础上, 积极鼓励市场供给和政府与市场混合供给的方式, 可以提高农村公共产品供给效率, 增加农村公共产品供给数量。如在农村科技推广、科技培训和初、高、职教教育以及农村医疗卫生等方面适当引入民间资本, 可以在一定程度上缓解政府提供的不足。
5.进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规
由于农民是一个庞大的弱势群体, 因而只有通过法律的规定, 使农村公共产品供给制度法律化、规范化, 才能切实保障农民的切身利益。就目前而言, 不仅要加快修订旧的相关法律、法规, 而且还要细化、完善并制定、出台新的有关农村公共产品供给的法律、法规。具体而言, 一是要积极稳妥地改革现行城乡二元分割的户籍制度, 促使“农民”向“全权公民”身份的转化。相对于城市居民来说, 农民是属于“权利受限”的公民, 政府为公民提供的公共产品, 农民在事实上是不能完全享受到的。农民的权利受限, 导致其发展的机会受限和相对贫困。因此, 必须依法保障农民的“国民待遇”, 使之成为平等的“全权公民”。二是进一步完善相关法律、法规, 保障农村公共产品的供给数量与供给质量。当前农村公共产品非常匮乏, 基础教育、水利设施、公共治安、道路交通、污染防治、文化生活等方面, 无论数量还是质量, 都无法满足农民的实际需要。要有效地保障农村公共产品的供给, 政府除了加大投入外, 还必须通过法律上的严格规定, 明确相关主体在农村公共产品供给方面的法律责任。三是完善村民自治的相关法律制度, 进一步保障村民自治的有效落实。应让村民委员会独立处理本村公共事务, 将乡镇与村委会的关系, 规范到“指导、支持和帮助”的关系上来;针对乡镇政府实际掌控村级事务的情况, 应该制定相关的法规, 防止乡镇借“一事一议”的形式向农民乱摊派;进一步规范“两委会”制度, 完善村级办事程序。通过制度上的创新与完善, 推动农村民主政治的健康发展, 使农村公共产品供给更好地适应农民的需求。四是依法调整乡镇政府的事权, 使乡镇政府从全能型政府转变为真正的“有限政府”, 从管制型政府转向服务型政府, 从而为农民提供更多更好的公共产品。
摘要：新中国成立以来, 农村公共产品供给制度得到不断完善, 但在新的历史背景下仍然面临不少的问题。针对存在的问题, 为更好地满足广大农民对公共产品的需求, 必须建立城乡统筹的公共产品供给制度, 构建多层次的农村公共产品供给机制, 构建公开、透明和民主的农村公共产品供给决策机制, 实现农村公共产品提供与生产的适度分离, 进一步健全和完善农村公共产品供给的相关法律、法规。
关键词：农村公共产品,供给制度,供给机制,决策机制
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关于农村公共产品供给问题探讨 篇10
农村公共产品是用于满足农村公共需要, 市场不能提供或不能完全由市场提供, 具有一定的非竞争性和非排他性特点的社会产品或服务, 涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。根据在消费过程中的不同性质, 又可分为纯公共产品和准公共产品。农村纯公共产品在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性, 从而应当由政府免费供给。农村准公共产品在消费过程具有不完全竞争性和非排他性, 应当由政府组织主导后, 适当引入市场和社会力量发展。属全国性的农村基础设施, 应由中央政府供给;具有外溢性的地方性纯公共产品性质的农村基础设施则由中央和地政府共同提供;属于地方性准公共产品性质的农村基础设施, 既可以由地方政府供给, 也可以由市场供给。
二、农村公共产品供给的现状
1、供给主体单一、供给不足
政府在农村公共产品供给中占主导地位。现行体制下, 私人投资由于受政府政策和产权界定的影响, 政府仍然是单一的供给主体。2000年税费体制改革后, 由于取消了乡镇统筹费, 基本上切断了过去乡镇政府与村级公共产品供给的重要资金来源。特别是软件类公共产品供给滞后, 供需不平衡矛盾突出, 基层政府的财权与事权不对称, 这样就出现了农村公共产品供给主体的缺位。特别是软件类公共产品供给滞后, 供需不平衡矛盾突出, 直接影响了农村各项公共事业的发展。
2、自上而下的供给决策方式与体制外供给
基层政府由于“政绩”和“利益”的需要, 往往按照上级决定提供公共产品的供给品种和数量, 作为农村主人的农民就无法在公共产品供给决策中体现自己的意志, 最终导致有限的资供给偏离需求。在规范的转移支付未建立起来的情况下, 各级政府为了提供公共产品特别是农村公共产品, 都力求扩大预算外资金和制度外收费, 自求资金平衡, 使农民负担的制度外公共产品供给成本迅速增加。
3、城乡二元结构的发展模式导致政府对农村公共产品投入不足
建国以来, 我国一直实行城乡分割的二元经济结构, 采取农村支持城市、城乡分治的发展政策, 在公共品供给上形成了独立的供给体系。政府这种“重城市, 轻农村”的两类不同的城乡供给体制, 是导致农村公共产品供给诸多问题的根源。城乡公共产品供给均等化是中国经济发展进入新阶段、缩小城乡差距、实现社会公平的新目标。
三、解决农村公共产品供给困境的对策
1、拓宽农村公共资金融资渠道, 实现农村公共产品供给多元化
农村公共产品与全国性公共产品不同, 它的绝大部分不属于纯公共产品, 而是混合型公共产品。公共产品的性质决定了其生产目的并不是只求利润的最大化, 而是追求社会公共利益的最大化。因此政府应实行农村公共产品供给机制的创新:农村的纯公共产品宜采取政府供给的模式;农村的准公共产品, 可以采用政府与市场混合的方式来提供, 本着“谁收益, 谁负担”和“量力而行”的原则, 采用“公办民助”、“民办公助”的方式, 充分调动农民投资农村公共产品的积极性。充分引入市场机制, 制定相关的优惠政策, 吸引和鼓励民间资本投资, 以形成多渠道供给农村公共产品。政府的投入仅仅是一个方面, 其他投资主体也应该积极参与进来, 这就需要进一步引入市场机制, 开展政策很制度创新, 优化农村投资环境, 建立政府、市场、农民和社会的多元化投入机制。
2、建立科学民主的农村公共产品供给决策体制
农民是农村公共产品最直接的受益者。进一步推进农村基层民主制度建设, 充分实行村民自治, 建立农民对农村公共产品的有效表达机制, 健全完善乡镇人民代表大会和村民代表大会制度, 使农民的意见得到充分的反映。使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见, 首先实现农村公共产品攻击决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变, 其次要进一步完善和落实农村税费改革的“一事一议”体制来实现村民对公共产品提供的决策权利。
3、财政支农与创新农村公共产品财政投资机制
首先必须确保中央财政投入稳定增长, 继续加大中央财政投入力度, 加大对农村的转移支付力度, 建立稳定的增长机制。资金缺口依然是制约农村公共产品供给增长的瓶颈因素。要从根本上改革非均衡的城乡公共产品供给制度, 增加财政对农业投入的力度, 加大对农业基础设施的投入。在实施积极财政的的过程中, 政府应适当增加国债资金用于农业、农村基础设施的建设。政府还可以通过财政补助、税收、价格政策, 引导农民或民间企业搞一些基础设施建设。构建起新的农村公共产品投资机制, 建立对农村公共产品投资的财政预算评价机制、转移支付机制、投资决策机制、多元融资的引导配套投资机制、投资的激励机制和财政监督机制、公共选择机制。
四、小结
本文对在宏观层面上进行了一定的探讨, 由于农村公共产品供给所涉及的问题很多, 比如公共产品投资绩效及投资需求分析、农村公共产品投资与农民需求分析、投资需求与资金来源渠道投融资模式、公共产品供给机制等问题都有待进一步研究, 本文只希望起到抛砖引玉的作用。
参考文献
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[2]、黄志冲.农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J].中国农村观察.2000.6
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