权力制衡机制（精选九篇）
权力制衡机制 篇1
关键词：学术权力,行政权力,制衡机制
大学是一个融学术性与行政性为一体的社会组织,虽然其内部权力的表现有多种形式,但从根本上说,学术权力和行政权力是大学内部存在的两种最主要的权力形式,它们之间的关系影响着大学的发展,因此,构建高校内部学术权力与行政权力的制衡机制,协调好学术权力与行政权力的关系,有效避免其相互冲突,使它们各自在其合理的范围和限度内发挥作用,对加快高校的全面协调可持续发展具有重要意义。
1 构建学术权力与行政权力制衡机制的必要性
在我国高校内部管理体制中,学术权力是学术组织和学术人员通过各种途径管理学术事务的权力,其存在是基于专家、学者的学术水平和学术能力。相对于学术权力,大学的行政权力是学校行政机关及其行政工作人员依据一定权限和职能职责、通过各种方式和途径管理行政事务的权力[1]。在大学的管理实践中,尽管学术事务的管理和行政事务的管理有其不同的管理内容、管理方式和管理目标,但学术事务的管理和行政事务的管理常常是交织在一起的,我们只能笼统地说大学内部存在着两种不同管理内容的学术管理和行政管理,纯粹的学术事务或纯粹的行政事务在大学管理的实际过程中是很难区别的,它们的边界也是模糊的。
在我国大学的整体概念和形象中,大学在许多场合被视为事业单位,就其组织结构而言,是国家行政系统在高等学校的延伸,其权力结构属于行政权力主导模式,从而导致高校内部管理体制的科层化、行政化非常严重,职能部门的权力过大,造成行政权力对学术事物干涉过多,进而削弱了学术权力,使行政权力成为学校运作规则和制度建设的制订者,大学的学术权力在很大程度上被行政权力所取代,而高校的真正主体——教师则丧失了自身进行制度建设的机会,处于被动的服从地位,致使大学内部的各种行为价值不是取决于学术价值,而是取决于它与行政权力的顺应程度,大学作为学术组织的特性没有得到充分体现,学术人员治学治校的智慧和积极性无法充分发挥与激发,这种行政权力泛化的现象在很大程度上挫伤了学者、教授参与学校管理的热情,从而不可避免的在大学内部出现“学术本位”与“官本位”的价值冲突,“学术意志”与“行政意志”的权力冲突;“学术群体”与“行政群体”的利益冲突。长此以往,必定影响高校教师从事学术创造的积极性,影响学校的快速发展,这就要求我们必须正确处理好以学术事务和行政事务为主的学术权力和行政权力之间的关系,使之分工合作协调运行,只有这样,才能充分发挥大学行政管理和学术管理的共同作用,使大学能在整体稳定有序的状态上不断发展提高。
学术发展是大学安身立命之本和生存发展之道,是大学的源头活水,在行政权力仍占主导地位的今天,加强大学的学术性和学术发展,强化学术权力在高校内部管理体制中的作用,是目前我国高校内部管理体制改革中一项不容回避的问题,也是提升我国高校学术品位的有效途径。从学术权力来说,存在着学者个人与学者团体的学术权力,学术权力的支配关系存在于教育者和受教育者以及教育者之间,学术权力引导着高校的学术发展,但是,如果大学过分重视学术权力、学术权威的影响,极易导致权力的滥用和“因循守旧”,学术权力的扩张如果超出了限度,就会被滥用,并发展成为学术霸权,成为一种伪学术权力。洪堡曾经强调:“学术自由不仅会受到政府的威胁,还会受到学术组织本身的威胁,这些组织一开始有一种特定的观点,然后就倾向于压制其他观点”。造成学术创新停滞不前,有时甚至对一些极有天赋的青年学者造成伤害。 另一方面,从高校的内部管理上看,如前所述,学校的学术事务管理和行政事务管理常常是交织在一起的,学校的许多学术事务包含着行政事务,学术事务的决策需要全局观念,需要考虑决策对学校整体发展目标实现的影响。例如:学科建设,它事关学校发展竞争力的提升,如果没有行政的参与,学者、教授决策往往缺乏全局观和长远性,考虑问题的视野和角度容易受到自己学科专业的限制,再加上没有治校的经验和缺乏对学校整体发展的了解和考虑,难免就事论事,偏袒自己的学科,认为自己的学科更重要,导致“学者可能会为保护自己的学科而陷入无穷无尽的争论之中”[2],这将有损于大学效率的提高和整体目标的实现,因此,为确保大学协调有序快速发展,大学学术权力的健康运行必须有行政权力的规范。
从以上的分析我们可以看出,如果大学的行政权力过大,或者离开大学的学术性质对大学进行管理,必然导致行政权力对学术事务过多介入,出现行政权力排斥学术权力对学术事务的管理,它不但不利于大学的学术发展,而且将影响教师从事学术活动的积极性和创造性;相反,如果学术权力过大,又会影响大学的决策效率和整体效益的提高。大学的学术权力和行政权力是大学内部管理不可分割的两个侧面,它们既有区别又有联系,既有分工又有合作,共同服务于学校的整体目标。“学术权力作为一种内在力量发挥着支配作用,行政权力则作为一种外在的机构形式维系着高等学校组织的存在与发展”[3],两个权力系统同等重要,不可偏废。学术权力的存在确保了大学教学、科研的基础属性,而行政权力的作用则为大学学术的健康发展提供制度保证,保证大学各部门之间与教师之间分工合作、协调运行、成为不可分割的整体。学术权力和行政权力处理得当,就能保证大学健康运行和大学这样一种学术机构健康成长;反之,则有可能产生因“越权”而带来两种权力的彼此“阻挠”。因此,构建好高校内部学术权力与行政权力的制衡机制,明确学术权力与行政权力的职权范围,不但是解决教师平等参与民主管理学校事务的问题,让教师在学校的管理过程中有更多的发言权,从而提高教师参政议政的地位与积极性,激发教师的学术创造力,保证高等学校快速发展的必然要求,而且也是遵循高等学校发展规律,使高等教育事业适应时代发展的客观需要。
2 构建学术权力与行政权力制衡机制的措施
任何权力都需要制衡,缺乏制衡和监督的权力是一种极端的权力,难以保证它有效的运用。因此,要做到学术权力与行政权力的协调可持续发展,只有让两种权力在组织中相互制衡,才能保证学术权力与行政权力产生满意的决策,保证决策结果被有效地理解和执行。那么,如何构建好学术权力与行政权力的制衡机制,可以从下列几方面着手。
2.1 建立起学术权力与行政权力分工明确、相互制衡的管理机制
在我国的法律中,已明确规定高校学术权力和行政权力的具体职责。如《高等教育法》第四十一条规定:“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”,第四十二条又规定:“高等学校设立学术委员会,审议学科、专业的设置、教学、科学研究计划方案,评议教学、科学研究成果等有关学术事项”。因此,在当前高校内部管理体制的改革中,应逐步完善高校内部议事和决策机制,根据二者的具体职责,建立起学术权力与行政权力分工明确、相互制衡的管理机制。通过建立健全规章制度,以制度的形式规定各种权力的行使范围和使用程序,以制度的规范性限制权力的过分膨胀,才能有效地避免学术权力与行政权力之间职能模糊,权限不清,克服相互推诿,效率低下等不良现象的产生;才能对行政权力泛化起到制衡和约束作用,为学术权力参与学校管理定位,树立学术组织管理学术事务的权威,防止和纠正以行政权威压制学术权威,以行政权力代替学术权力、以行政管理代替学术管理等行政专制倾向的发生;才能维护行政组织适当的行政权威,通过行政权力预防和制约难以容忍不同学术观点的学术霸气的发生;才能把学术权力赋予从事专业教学、科研活动的专家学者,行政权力则赋予那些围绕大学的目标对大学进行管理的行政管理者,使学术权力与行政权力相互渗透,相互制约,相互协调,各司其职。
2.2 加强学术权力主体队伍建设,实现学术权力与学术责任的辨证统一
提高学术权力,首先就是要提高学术的含金量,并以此提高学术权力主体队伍的综合素质。当学术职位与学术水平不相符的时候,学术的权威性必然受到影响。当前学术权力没有受到充分重视的一个重要原因,在很大程度上与学术含金量的降低有直接关系,因此,必须加强学术权力主体队伍的建设,使拥有和行使学术权力的学者,不但具备优秀的人格品质和良好的精神气质,而且具备较高的专业水平和执着的学术追求品质。其次,要建立健全学术管理体制,完善学术民主管理制度,从制度层面上预防和检视有可能出现的学术霸气。在坚持严格的学术评价标准,维护学术权力权威的同时,还要促使拥有学术权力的学者树立正确的权力观,防止学术垄断,防止将所掌握的学术权力转化为个人或所在学科谋取学术地位、学术资源的工具与手段,维护学术权力的公平、公正。再次,在加强学术权力主体队伍建设,提高学术权力地位,让教师充分享有学术事务发言权、学术事务管理权、学术事务决策权的同时,必须坚持做到学术权力与学术责任的辨证统一,使拥有和行使学术权力的学者在享有学术管理权力的同时,肩负相应的学术责任,只有坚持学术权力与学术责任的辨证统一,才能在学术研究上,营造一个宽松、民主、鼓励并支持自由研究、允许争鸣的学术环境;才能全面贯彻高校的学术宗旨、实现高校的发展目标,提高高校的学术水平和学术能力。
2.3 加强行政权力主体队伍的建设,树立“管理就是服务”的理念
加强行政权力主体队伍的建设,并不是指管理人员数量上的增多,而是要努力建设一支精干的具有专业化知识的行政管理队伍,在高校内部管理体制中,形成主动适用学术发展的柔性化行政管理体系。使行政管理人员树立“管理就是服务”的理念,不断增强行政管理的民主与服务意识,充分认识到:在高校内部树立适当的行政权威,目的在于对学术权威可能出现的权力过分膨胀加以压缩,进而形成一个良好的校园学术氛围,而不是以行政权威来压制学术权威,懂得用政策与机制为教师创造良好的发展环境,让管理活动紧紧围绕激发和满足教师的成才需要,想方设法服务教师,爱护、发挥好教师的积极性、创造性,尽最大努力为教师搭建一个能发挥教师聪明才智,施展教师才华,实现教师自我价值的工作平台,做到让教师自主决策学术事务。
2.4 加强民主法治建设,建立健全监督制约机制
在高校内部管理体制中,要保证学术权力与行政权力在各自合理的范围和限度内发挥作用,使它们和谐均衡发展,还必须将民主法治的指导原则和运作机制引入到学校的管理过程中来,创建公开、公平、公正的人文发展环境,推行院务公开制度,把权力的行使充分暴露在阳光下,不断增加透明度和公信度,在高校内部营造依法办事,照章办事的氛围;不断拓宽民主渠道,让教职工充分享有知情权、参与权和监督权,把教师参与学校民主管理和民主监督的权力落到实处,只有这样,才能有效地克服集权制家长制可能造成的弊端,提高学术权力与行政权力的协调性。
参考文献
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[2]王英杰.大学学术权力与行政权力冲突解析——一个文化的视角[J].北京大学教育评论,2007(1):55-65.
权力制衡机制 篇2
[摘要]我们这个组织和很多组织完全不一样，我们不但要求你出钱，更希望能凝聚企业家的精神，让更多的企业家投入其中，投入时间和精力。
嘉宾简介：任志强，阿拉善SEE第五任会长、著名企业家。采写：杨子云，腾讯文化高级编辑。
【编者按】2014年6月5日，阿拉善SEE即将迎来十周年庆典。在此之前，腾讯文化专访现任第五任会长任志强先生。阿拉善SEE生态协会，从2004年成立起，就一直倍受各界关注，一是因为这是中国企业家群体的一部分自觉联合起来，承担环境责任；二是阿拉善SEE采取了一种在中国大陆前所未有的民主治理方式。十年过去，SEE坚守了哪些最初的传统和理念？经历了哪些冲突域变革？又有了哪些改变？这是每一个关心SEE成长的人都关心的话题。现任会长任志强先生在SEE的经历，颇显特殊，他在第一届时两次竞选监事皆无奈落选。在第二届高票当选监事长，在第四届当选章程委员会主席，第五届高票当选会长。是唯一的把SEE管理层三个重要职位都当选了一遍的人，监事长、章程委员会主席、会长，这三个角色设臵，在SEE分别意味 着什么？任志强先生在这三个岗位上分别有什么贡献？在对话中，他强调了权力制衡的重要，强调了规则和章程的重要，更强调了公共服务是一种责任，需要付出时间和热情。因篇幅原因，以下发布采访第一部分内容，实录如下：
腾讯文化：任先生你好，很高兴能在SEE十周年之际，向身为现任会长的您提问。我的第一个问题关于您个人。您在SEE曾两度选举失败，第二届成功当选监事长，第四届成功当选章程委员会主席，第五届当选会长。您是SEE这个机构里唯一的先当选监事长，继而当选章程委员会主席，目前又当选会长的人。请问，这三个职位，在SEE里各自有怎样的角色设臵？您在这三个角色中分别给SEE带来了什么贡献？
任志强：SEE是一个完全开放的公益组织，更多是用民主的一种治理方式来进行的。当第一次刘晓光要用任命的方式去安排理事会时，大家提出反对意见。可以说，我们在第一次会议上就否定了刘晓光原来提出的人选，进行了一个充分的、完全民主的自由选举。
在这个自由选举过程中，因为很多人之间是陌生的，很多人之间是第一次见面，而有些人是处于一个团体内的，比如台湾的企业家，他们相互之间熟知或者互相认识，所以在第一次搞选举时，他们可以形成统一的意见。但就其他成员来说，很难在一个完全陌生的情况下达成统一意见。参选监事、监事长，我认为权力的制衡很重要
开始时，我并不想竞选执行理事，主要是觉得我可能拿不出那么多时间和精力，所以我第一次参与竞选是想当一个监事。我们认为在一个民主的组织之内，如果没有一个好的监督，可能会给执行理事会过多的权力，必须有一个好的监督才能让这个权力不至于滥用，让整个机构符合所有捐赠人、赞助人或者完全公益的想法。因此在第一届时，我两次竞选的都是监事。
但我的两次选票都不够，尤其是第二次时，是一个国民党的财务官和我PK。他认为他从事过财务的工作，更具备监督的能力和条件。所以在补选时，他当选了。但我认为，监事不仅仅是需要有财务的知识，更需要的是按照章程对理事会的权力进行监督和管理。因此，虽然在第一届我没有当上，但第二届我竞选上了监事长。这时候大家发现第一届我们选的马蔚华监事长并没有完全尽到责任，不管是在财务问题上还是按照章程去维护治理结构的问题上都有所缺陷。所以在第二届他也想继续再当监事长时，他被大家否决掉了，我以最高的票数当选。
我认为我具备监督的能力，尤其是那届当选的会长为王石。更多人认为需要一个强有力的监督机构共同维护权力的制衡，以防止权力过渡向某一个方向偏差，最后使公益组织失去公益性，或者把大家的钱花在不合适的地方，或者过多地干预了会员的权力等。第二届时，大家公认我在监事的活动上做得比较到位。一直到卸任时，我们仍然提出了一大堆监督意见，同时也在几次会议上约束了执行理事会的权力。出任这一届监事时，我动用了大量的时间，一年差不多得有30—60个工作日要去做这些工作。到第三届时，我没有再参选，因为我觉得我拿不出更多的时间保证我去履行职务，所以既没有参选执行理事也没有参选当监事。
章程对于NGO来说像国家宪法一样非常重要
第四届我又再次竞选了章程委员会的主席。原因是因为我发现有些章程需要修改，尤其是章程中对权力制衡的问题，对角色的有些约定问题存在缺陷。我当章程委员会主席这一届，可能是修改章程范围和内容最多的一届，前前后后修改了大概40个局部地区和条款，包括增加和减少的、改了个别称呼、个别字的。作为章程委员会主席，确定章程的问题要听取所有会员的意见，让组织更具备合理性。就像我们公司有公司章程、国家有国家宪法一样，章程对于NGO来说是非常重要的一个东西。
最初，我们可能过于理想化，认为大家目标一致，章程即使有些不合适的地方，也可以在执行理事会里约束到所有人员。但其实不是，因为在很多问题上会出现偏差，尤其是在最初时，我们只有协会没有基金会，后来除了协会以外又有了基金会，在这两个组织之间进行调和，让这两个组织变成一个组织，形成一个共同的力量，这需要在章程上做一些调整和修改。所以在第四届 时，我作为章程委员会主席主导了章程的大量修改。
竞选会长：因为我有了更多的时间服务于公益事务 到第五届时，我竞选当了会长，主要是因为我已经从原来的岗位退下来，时间更充裕。60岁之前，也就是第四届之前，我还承担着国有企业一个重要的工作岗位，还有国有资产增值保值一大堆的工作。不可能拿出更多的精力完全投入到公益组织中去。退下来后，虽然我还担任着企业的职务，管理一部分企业的任务，但我有了更多时间从事公益活动。所以第五届我竞选了会长，因为我认为自己完全可以拿出更多的时间为SEE这个组织服务。
退下来以后，除了在SEE，我们还组织了读书会等其它的公益活动。那这些公益活动在过去为何不能做？是因为我拿不出更多的时间投入到这些活动中，因为这需要大量的时间联系事务、安排组织等。但从国有企业岗位上退下来后，我的时间相对自由，行程更容易被自己掌握。
之前要不断地受别人安排，如国资委、区政府，他们会安排一些你所不知道的会议，突然就把你的时间占用了，但你又不能不服从，作为一个下级必须服从。脱离国有企业职务之后，这些东西就少了。比如每年至少有两个月时间的学习，我可以不去参加；政府的一些工作会议可以不去参加；政协委员我也不当了，所以，我可以拿出更多的时间从事公益活动。从我当选到现在为止，投入的时间比我当监事和当章程委员会主席投入得更多，仅仅为了建立会员片区、吸引更多会员加入，今年已经安排了多个地方的各种组织活动，如长沙、西安、厦门，这个月还要去云南，还有很多。
这些活动都不止一次地而且一定会占用大部分时间。很多人以为NGO组织或者公益捐助只要出钱就行了，我们这个组织和很多组织完全不一样，在于我们不但要求你出钱，更多是希望能凝聚企业家的精神，让更多的企业家投入其中，要投入时间和精力。
去年修改章程后，允许在片区进行一些活动，利用片区活动吸引更多的企业家参与。否则仅仅在阿拉善地区治沙，有些片区的企业家觉得离得很远，不能直接介入。在片区或者在地区从事一些小型的环保事业后，可以让更多人直接参与，这样就有利于吸引更多的企业家加入到这个队伍中。所以这一届我们的一个重要任务是至少新吸收将近200位会员，这是我们定的目标。过去我们是200多人，所以有着翻一番的任务要求，这是一个很繁重的任务。
吸收更多的会员恰恰也是为了吸引了更多的资金。因为我们基本上是按照每个会员一年捐10万会费的方式吸引更多的资金投入到环保中。今年我们荣誉会员已经有30多个，他们交满了10年钱。作为荣誉会员，就不再支付钱，为了补充这一部分资金，就需要更多的会员加入，而我就要拿出大部分时间和精力，从事各种各样的宣传活动。比如今年6月1日—6月5日组织儿童嘉年华活动，希望从孩子教育能够保护碧水蓝天、保护动物等，我们也有6月5日“环境日”的公益论坛，包括我们要组织8场音乐会来宣传保护碧水蓝天的环保任务，吸引更多的人能注意，和吸引更多的人能从我做起，这样的话就需要我们投入更多的时间和精力。
我想在SEE这个公益组织里，为什么我会把所有的职务都担上？在最初时，可能我只是从不想投入更多时间的角度去参与，只想去监督结果。当我发现这个组织存在一些问题就要修改章程。修改完章程后，我自己要带头按照新的章程去做。当我能拿出更多时间时，就要把这个组织建立得更加庞大与完善。所以，只有我一个人把这三个工作都担任了一遍，而且我希望这一任十年期的组织活动能做得比前几届更好。
机构选举激发会员热情
腾讯文化：谢谢您完整的回复。这一长段话里我理解有三个关键词：一个是“权力制衡”，二是“章程和规则很总重要”，三是“从事公共服务要舍得花时间”。我想问您的第二个问题是，从一开始竞选监事落选到第五届时在189人中以186票高票当选会长，从您的亲身经历而言，您怎么看SEE的选举文化？或者，SEE是否有一个特别的选举文化？
任志强：我们在最初选举时，借用了台湾一些企业家们的建 议，因为他们在台湾经历过选举的过程，所以在第一届时，台湾朋友提出了一些国际公认的选举规则，我们是按照这样的办法执行的。
比如能不能拉票的问题，我们允许大家拉票，尤其是给每个竞选人一定的时间宣传自己的主张，来说服大家投自己一票。这个文化可以存在。
这次当选会长，我除了在国内朋友中间有一些影响力以外，我之前在SEE当过监事长、当过章程委员会主席，他们都看到了，我做的一些事情获得了认可，所以他们愿意选我当会长。
另外，台湾的同胞们在这次选举活动中，把台湾选举的一些活动方式也带来了，比如穿着马甲，马甲上写了一些参选词，在现场进行了宣传和鼓动。换句话说就是拉票。我觉得需要这个。需要主要是因为所有会员不是每个人都同时跟你一起去参与你做的活动，有些人可能就开两次会认识你，所以需要从别人的嘴里和行动中看到你是什么样的。如果大家都认可，认可你的事迹，他了解后，也愿意投你一票。所以，若没有前面的发展过程，就不会有后面这么高的票。第二届我当选监事长时，88个人中我87票当选，只有一票没有投，也是很高的票数，这也是因为你做了很多事后，大家才逐渐了解你，才认可和承认你。我想这次也一样。
权力制衡机制 篇3
关键词：权力；权力制衡；腐败治理
中图分类号：D63 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2011）02—0032—02
一、权力制衡理论的发端及其历程
国家权力制衡理论源远流长，最早可以追溯到原始社会解体，国家产生过程中的军事民主时期。如长老会议和民主会议对王权进行限制的政治现象。古希腊罗马时期伴随着权力的分立理论，已经出现最早的关于权力制衡的理论。亚里士多德曾经指出，寡头政体和民主政体明智地结合可以使国家防止腐化而达到长期的稳定。权力制衡理论后经由洛克的两权分立，① 孟德斯鸠的三权分立，杰斐逊在北美的实践，已经发展得相当完备，成为西方民主政治制度的基石。
权力制衡论者的立论基础是人性恶论。“必须假定每个人都是一个流氓”（休谟），人生来只会为自己的利益考虑，自然地追求金钱、地位和权利。孟德斯鸠认为权力是一种普遍存在的现象，“一切拥有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止”，“要防止权力的滥用，就必须以权力约束权力”[1]，分权与制衡相互依赖，互为条件。分权在于“分”，为了起到约束的作用；制衡在于“合”，为了起到协调的作用。
权力是中性的，没有善恶，但权力掌握在不同的人手中既能行善也能作恶，而且许多罪恶都源于权力，都是权力的不当使用的结果，因此权力往往被指责为罪恶之源[2]。权力作为一种重要的社会资源，由于其本身具有强制性和绝对性，能够使人们产生强烈的占有欲和特权思维，所以这种现象的极端化必然导致腐败滋生。绝对的权力导致绝对的腐败，权力的腐败都与权力的失衡有着直接的关系。此外，存在于人性当中自私与贪婪的一面需要控制，但是无论是道德还是宗教方面的动机都不能作为适当控制的依据。唯一的办法便是创造出某种机制，使之在追求自身利益的过程中彼此牵制与平衡，即“野心必须用野心来抵抗。”[3]
二、西方国家运用权力制衡理论对腐败治理的现状
西方国家中运用权力制衡理论治理腐败，有两个比较有代表性的国家：美国和英国。
美国历来强调权力制衡。以美国的立法机构国会为例，其内部又分为参、众两院。这是为何？答案是因为“单一的机构容易为野心所左右或为贿赂所腐蚀，两个机构的特点越是不一样，就越是难以勾结起来为害”[4]。在美国，为了保证政府官员自身行为的廉洁性，从州到联邦建立了一支队伍庞大、法律法规健全的多样化的监督体系。（1）行政监督。美国联邦政府在26个部级单位和33个直属机构建立了监察长办公室，负责本部门的廉政和效能监察。其中26个部级单位的监察长由总统直接任命，既对本部门行政首长负责，又向总统和国会报告工作，此外还设立信访举报办公室、联邦政府廉洁办公室、保护联邦职员委员会等机构。还有一些列法律法规对现职官员的职业标准做了明确的规定，如《从政道德法》、《美国众议院议员和雇员道德准则》。《美国联邦法典》第18篇犯罪与刑事程序第203～209条对公务人员不正确履行职责或利用公务人员身份和职权谋取私利的行为规定了相应的制裁刑罚。（2）司法监督。美国的检察官隶属于司法部领导。独立检察官履行对国家高级行政官员违法违纪行为的调查起诉，由司法部长提起，联邦最高法院的法官小组任命。（3）议会监督。联邦参议院设有政府事务委员会，下设监督小组，专门监督与其相对应的政府部门及其大小官员的行为。众议院设职业道德委员会调查违法违纪行为。国会还设立审计总署，通过查账和监督项目的实施效果对联邦政府实施监督。
英国的文官制度已经有两个世纪的沿袭历史。它在保持官员廉洁奉公，防止腐化方面发挥了积极的作用。进入现代社会后英国建立了维持政府各部门有效运作和防止官员腐败的相互关联的机制。（1）设立国家稽查委员会，负责对政府各部门及中央其他机构的财务开支、办事效率及准确性进行主动核查。（2）仿效瑞典设立议会行政监察专员，负责监督检查中央政府机关和公务人员履行职责的情况，接受议员提交的案件。（3）在各郡市区警局设置专门负责贪污及欺诈案件的调查办公室，有权对相关公司及个人的银行账户进行查封扣押。（4）1998年开始设立反重大欺诈局。作为一个独立的政府部门，它在总检察长的领导下开展工作。主要负责对100万英镑以上的重大欺诈案件、案情十分复杂的贪污及欺诈案以及造成较大社会影响且公众关注的案件进行调查和起诉。
三、当代中国腐败的原因、现状
当代中国的反腐斗争存在着一种极为尴尬的现象：一方面是从整体上看反腐败的力度很大，取得的成绩也是不胜枚举，但是另一个方面来讲，腐败现象却屡禁不止，依然严重，甚至愈演愈烈。
就客观原因来讲，当代中国腐败的滋生是权力失去应有的制衡，进入市场造成的恶果。改革开放以后，我们逐步引入市场机制，发展社会主义商品经济。但是由于我们刚刚完成计划经济向市场经济的转换，市场经济要求的法律、制度和运行秩序尚未完全确立和完善，特别是行政行为、市场行为和企业行为尚未通过法制的形式进行严密细致的规范。虽然历经多次改革，但是行政权力仍然在干预市场。最明显的表现就是在经济活动中，“人治”的色彩还是很浓厚，在各方面都还有着突出的体现，使权钱交易有可乘之机。这些年来这些权钱交易大肆泛滥，新闻媒体也披露了不少这类的大案要案。例如北京长城公司的全国最大的诈骗案，海口市工商银行的全国最大的贪污案以及深圳的全国最大的受贿案，都是钻了我们国家对权力制衡不利的空子。这些权力失去制衡后，不少掌管这类职权的部门工作人员不给好处不办事，多给好处快办事，没有关系办不成事，有了关系也要带上好处费才能办成事，这些现象在许多政府部门已经到了令人发指的地步。大到批项目、申请贷款、迁户口，小到看病、升学、动手术，都成为了权钱交易的阵地。可以说权钱交易已经不同程度地渗透到社会生活的各个领域。据人民银行以往的一份统计资料表明，仅二十年前的1988—1990年，全国金融系统累计发生各种经济犯罪案件已经达到1.5万起，违法犯罪金额高达9亿多元，涉及1.7万人，超过建国四十年金融系统犯罪的总和。腐败问题已经成为当代中国推进现代化建设的心腹之患。
另外，有学者还认为腐败滋生也具有一定的主观原因。“长期以来，我们对权力的科学分解与制衡，在理论上讳莫如深，在实践中未能建立起严密的分解与监督体制。工作优劣，主要靠大权在握的‘公仆’们的觉悟程度和品德高下，依靠上级的思想道德教化。一旦‘公仆’意识有变、心理失衡、私欲膨胀，腐败就产生了。”[5] 腐败的主观根源在于人的后天之性恶、人的私欲。
四、对当代中国如何制衡权力从而根治腐败的几点思考
在当代中国，要有效地避免因权力的专断和滥用及其引发的腐败问题，就必须加强对权力的内外制衡。
第一，要把好选人录用的关口，对权力的产生模式进行制衡。腐败是掌握国家公共权力的政府官员或者其他公职人员通过异化公共权力，获取非法利益的行为，让什么样的人来获取公共权力是一个重要环节。自古以来，中国吏治上的腐败是最大的腐败，是滋生其他腐败的温床，“雇主不用强臣，劣吏必压明吏”，因此，对权力产生模式的制衡约束，把好选人用人关口，是反腐败的最重要环节。第二，要建立政务公开和公职人员财产公开制度。只有公开才能公正透明，让人民心里明白。凡是适宜公开的管理事务，都要通过各种形式予以公开。公开的内容包括管理制度、程序和办理的结果。只有公开，掌权者才不敢胆大妄为，广大人民群众也能准确地行使监督权。同时，要借鉴大多数国家在反腐败问题上行之有效的经验，制定相关的公职人员财产公开和登记的法律，加强人民对公职人员的监督。第三，要对权力进行适度的分解和压缩，合理制衡。权力本身是倾向于腐败，但是不是必然导致腐败，而权力的过分集中，则极易导致腐败，因此要减少和避免腐败，就必须避免权力过分集中，要对权力进行适度的横向、纵向的分解和予以明确、压缩。第四，要对权力框架进行阳光化建设，对权力运用的过程进行透明化。当代中国权力寻租的根源之一就是市场经济和政治市场的信息不对称，造成了权力寻租与腐敗的机会。信息越是公开，权力寻租的机会也就越少。信息透明是制约权力的重要措施，也是反腐败的重要环节。第五，要建立对权力的监督机制，对权力特别是公权力进行严格的约束。不受监督的权力一定会走向腐败，有效的监督是防止权力腐败的根本所在，我们必须对当代中国的各类权力和这些权力的行使进行行之有效的监督。
总之，中国目前正处于腐败的多发阶段，我们只有在确定依法治理腐败方略的前提下，规范公共权力的运行，加强权力制衡，形成党纪、政纪、司法机关相互协调的综合机制，树立公众反腐倡廉的信念，根据具体情况完善司法实践和个案操作，才能把腐败现象尽可能地遏制在最低限度。
参考文献：
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[5]李永忠.与腐败较量[EB/OL].NEWS.SOHU.COM,2003-09-06.
审计利益相关者权力制衡机制研究 篇4
一、审计利益相关者的内涵分析
利益相关者与企业是一种影响互动的关系。可以是合作的也可以是竞争的, 这主要取决于利益相关者的类型与性质, 以及审计权分配对他的利益影响方式。李心合 (2003) 把利益相关者分为四种类型:支持型利益相关者、边缘型利益相关者、不支持型利益相关者和混合型利益相关者。对企业有审计要求权的利益相关者的特征主要表现为合作和低威胁, 所以我们仅考虑支持型利益相关者, 分析他们在审计权方面的合作与对抗。笔者认为审计利益相关者是与审计行为活动存在相互关系的个人或组织, 他们是在一定的合作与对抗中, 为了获得真实可靠的审计信息而缔结显性或隐性审计契约进行合作的群体, 主要包括股东、经营者、审计师、债权人、员工、供应商、客户以及政府等。
企业是多边契约的综合体。股东和债权人向企业提供财务资本, 经营者和员工提供人力资本, 供应商和客户提供市场资本, 政府作为一般社会管理者, 为企业的生存和发展提供社会公共资本。审计人员通过对被审计单位的审计, 以提供审计报告的形式向社会公众提供企业财务信息, 形成联系各利益相关者的委托代理关系。其中每一个利益相关者都是理性的, 他们存在一致性的利益关系。但是由于不同的利益相关者在审计事件中所处的地位不同。根据卡罗对利益相关者的分类方法, 我们可以把审计利益相关者分为直接的利益相关者和间接的利益相关者。前者是由于契约和其他法律承认的利益而能直接提出的索取权的人或团体, 后者是基于非正式关系的利益团体, 即股东、经营者和审计师是直接的审计利益相关者, 而债权人、员工、供应商、客户以及政府等是间接的审计利益相关者。
二、审计利益相关者行为的互动关系与模型分析
股东与经营者是外部审计的委托人, 审计者与他们形成直接的审计委托关系, 并对他们承担契约责任, 他们缔结的是一种显性的契约关系。而债权人、员工、供应商、客户以及政府等是审计报告信息的使用者, 不会直接进行审计业务的委托, 他们是通过市场规则来间接约束审计者的, 是一种隐性的契约关系。
1. 审计利益相关者的合作关系。
股东、经营者、债权人、员工、供应商、客户以及政府都向企业投入了一定的专用性资产, 必然要求审计师对企业的经营状况及经营成果进行监督检查, 他们之间相互合作是为了获取被审计企业真实的会计信息, 并根据审计师的专业胜任能力对其进行集体选择。之所以他们能够形成合作的联盟是因为只有进行合作才能获取个人单独无法获得的收益, 才能使自身投入的资产增值。可以说审计利益相关者建立合作伙伴关系可以发挥审计作用, 提高审计效率。审计利益相关者之间签订的审计契约具有合作性是因为他们相信通过审计安排组成的整体能够产生“合作剩余”, 并相信自己能够从“合作剩余”中分得比独立行动更多的收益。由物质利益作为牵引, 审计利益相关者在合作收益和个人利益之间不断博弈。通过信息交流与讨价还价可以消除分歧协调行动, 最终使得集体理性得以实现。审计的产生和发展依赖于社会的信任机制, 然而由于诚信缺失, 审计利益相关者缔结的合作契约约束力也较弱。从而导致部分利益相关者为侵占更多的收益而违背契约, 却并没有受到相应的惩罚, 这使得部分利益相关者在合作中得不到理想的支付, 所以审计利益相关者之间的合作博弈的方式无法单独存在。
2. 审计利益相关者之间的对抗关系。
审计利益相关者相互对抗的根本原因是差异的存在。不同的审计利益相关者在要素的禀赋、信息的占有以及社会角色等方面存在着巨大差异, 同时他们的利己心理机会主义动机以及他们在合作过程中讨价还价的谈判能力的差异, 造成了各审计利益相关者间利益的不一致, 并由此形成了利益冲突, 从而导致他们之间的相互对抗。这种对抗行为导致审计合谋、审计权寻租等异化行为产生, 降低了社会效率, 导致审计的公信力下降。
这种对抗不仅在直接的审计利益相关者与间接的利益相关者之间发生, 在直接的审计利益相关者内部也同样存在。这是由利益相关者在契约关系成立之前就已经存在的客观状态引起的。公司管理当局的管理风格、管理方针、诚信程度及会计师事务所的诚信程度、执业水平、行为特点, 股东的目标等的不透明都会对有关方面的判断产生影响。经营者和会计师事务所的行为失去有效的控制, 股东的过分欲望不能得以抑制, 这些外生的信息不对称就可能导致当事人的“逆向选择”, 即企业经营者和会计师事务所之间联合欺骗 (审计合谋) 其他利益相关者, 侵占其他利益相关者的应得利益 (审计权寻租) 。
3. 审计利益相关者合作与对抗的蛛网模型分析。
我们把审计权利分成若干条小的审计权利束, 每条审计权利束两端都连接着不同的利益相关者, 表示一个利益相关者对另一个利益相关者的权利影响。我们应用物理中的力—力臂—力矩的原理来构建审计利益相关者对抗与合作的权利束模型。如果所有的审计利益相关者能够达成完美的合作, 那么审计师能够独立的发布审计意见, 他必然位于审计活动的中心, 并且与其他利益相关者之间保持均衡的力矩。由于不同利益相关者的审计权利不同, 所以在蛛网模型中的“力”就不同。为保持利益相关者之间均衡的力矩, 那么“力臂”就不同。“力臂”代表制度的约束力。该模型中体现了各利益相关者的力量对比以及他们的审计能力, 如下图所示:
在该模型中, 黑色小球是审计的直接利益相关者, 白色小球是间接的利益相关者。中心位置的黑色小球是审计师, 他受到其他利益相关者的影响, 而他的独立性程度决定着其他利益相关者的决策依据的有效程度。其他两个黑色小球是经营者与股东, 他们的审计权利最大, 也就是“力”最大, 为了保持蛛网的平衡, 他们的“力臂”就小, 也就是制度约束越严格。其他白球分别表示债权人、员工、供应商、客户以及政府等间接的审计利益相关者。他们的审计权力各有不同, 但是共同点是都比直接利益相关者的权利小, 所以他们的“力臂”就长。由于“力矩”是均衡的, 所以他们在模型上表现出与审计师的距离较远, 并且距离的远近各不相同。只要各利益相关者能够合作共赢, 这张蛛网就是张开的不规则图形, 形状也就相对固定, 审计效率就比较高。如果各利益相关者在不断对抗, 直接利益相关者不断侵蚀间接利益相关者的利益, 并且其内部也在不断斗争, 由于审计权利的分配不平衡, 必然导致蛛网变成三角形。如果经营者与审计师合谋, 蛛网可能变成一条直线。
我们研究审计利益相关者合作与对抗的蛛网模型, 关键是分析在“力”不同时, 如何通过确定“力臂”的大小, 即制度约束的构建, 来使利益相关者在博弈的过程中选择合作。
三、审计利益相关者权力制衡机制的构建
1. 完善会计师事务所的内部治理机制。
会计师事务所为我国各类企业提供审计与鉴证服务。他们发表的审计意见是对财务报表所提供信息可信赖程度的一种保证。然而, 近几年来国内外财务造假丑闻不断, 一些知名的会计师事务所因其审计失败亦深受牵连, 会计师事务所和注册会计师也面临着诚信危机。这主要源于审计师的独立性受到外界因素的强力干扰、会计师事务所在利益驱使下对风险的忽视, 以及众多中小会计师事务所的资质不足等。会计师事务所也是自负盈亏的企业, 它在审计过程中起着至关重要的作用, 所以建立审计权力制衡机制首先要从约束审计师及其事务所做起, 建立完善的会计师事务所的内部治理机制、形成审计师内部牵制的格局尤为重要。
(1) 建立适度的股权制衡机制。会计师事务所是智力密集型企业, 2007年我国注册会计师协会制定了《会计师事务所内部治理指南》, 要求事务所权力分配体系具有“人合”的特性, 但我国注册会计师事务所目前大多数仍表现为合伙人一股独大, 权力的分配完全与资本投入挂钩, 这就无法形成对大股东的有效监督, 不可避免地造成了除大股东以外的合伙人利益的损失。所以事务所必须建立合理的股权制衡机制, 以约束大股东。
只有加强监督才能增强事务所成员之间的信任, 而监督的履行还需要权力的保证。股权制衡主要表现为表决权的分配以及专门委员会的制约。我国会计师事务所大多采取合伙制和有限责任制, 不同组织形式的会计师事务所应选择不同的制衡方式。目前大多数合伙制会计师事务所按出资比例分配表决权, 但该方法不能制约大股东的权力, 所以在进行决策时建议根据执业经验和专业技能分配表决权, 赋予执业经验丰富和专业技能强的注册会计师较大比例的表决权, 经验与技能一般的成员根据其能力表决权比例进行一定幅度下调。最终表决权表现为有层级有梯度的依次下降, 以符合智力投资与“人合”特征。对于有限责任制的事务所, 通过设立各种专门委员会来发挥制衡作用可以有效弥补当前我国会计师事务所制衡机制严重不足的缺陷。
表决权赋予方式的改变和专业委员会设置可以达到会计师事务所投资人互相制衡的效果, 但是很多学者研究发现, 股权制衡在实务中并没有达到人们预期的良好结果。邓建平在检验第二大股东和第三大股东对第一大股东的资金占用有明显抑制作用时发现, 股权制衡对于将更多资金用于共享并不产生显著影响。赵景文在《股权制衡与公司经营业绩》中也发现, 中国上市公司中股权制衡的公司的经营业绩显著低于一股独大的公司。刘慧龙针对此问题提出了“竞争性合谋假说”, 并实证验证了该假说, 即在中国独特的制度背景下, 当其他大股东对第一大股东制衡能力较强时, 第一大股东倾向于寻求与其他大股东“竞争性合谋”, 其他大股东也有意愿与第一大股东合谋掏空公司, 但随着其他大股东对第一大股东制衡能力减弱, 他们之间的关系从“竞争性合谋”趋向于“相互制衡”。所以会计师事务所要合理把握制衡程度以避免合伙人竞争性合谋。其关键是对决策权的权重以及专业委员会的权限进行科学研究。不同的事务所建立股权制衡机制时要充分认识其制衡能力、制衡动机和合谋动机, 使其权力或权限赋予根据自身状况的不同显示出特有的差异。
(2) 完善内部利益分配机制和激励机制。会计师事务所要实现“人合”, 就要尊重注册会计师的智力劳动和专业价值。要把员工作为并肩作战的同志, 而不是雇佣工, 更不是作为发财的工具。要留住人才充分发挥人才的主观能动性、关键在于如何处理利益分配问题。我国的会计师事务所主要是以各合伙人所持股份为基础进行分配。这种分配机制纵容了其逃避责任和搭便车的心理, 使得一些贡献少但持股比例高的合伙人获得较高的收入, 挫伤了那些能力强但持股比例低的合伙人的积极性, 从而导致业务骨干流失。所以在利益分配和激励方面要体现公开、透明的原则, 严格按照素质、能力、贡献的大小进行考评, 尽量使每个人付出的劳动和承担的风险与收入相匹配, 并促进和激励员工去多劳多得。我们可以借鉴国外会计师事务所的成功经验, 对合伙人的分配采用以绩效为基础的利润分配制度。
该分配制度的实施要有配套的制度保障和科学的绩效考核方法。首先, 事务所要建立与内部质量控制相结合的岗位责任制度和晋级制度, 并对薪酬有相应的明确规定, 每年通过绩效考核决定每个员工的级别、薪酬的提高, 并且奖金分配的数额应具有较高的透明度, 从而实现对员工的激励作用。其次, 建立科学的绩效考核方法和绩效考核指标。绩效考核指标要包括客观指标 (如客户收入) 和主观评价指标 (如工作态度、技术能力) , 全方面反映员工对事务所的综合贡献。第三, 开展充分的信息沟通举措。充分的信息沟通与披露是事务所赢得公众信任和协调内部矛盾的有效治理方法。在不涉及商业秘密、不损害同行利益及客户利益的情况下, 事务所向公众通告事务所内部治理状况, 股东及注册会计师的基本情况、执业资格、执业范围、收费标准、事务所风险管理与质量控制体系建立情况、重大违规与接受处罚情况等方面信息, 有助于增进公众对事务所的了解与信任, 也有利于接受公众的监督, 提高事务所的公信度、知名度和美誉度;同时, 会计师事务所向内部股东公布财务状况和经营管理情况、重要会议决定的重要制度、董事会成员的薪酬政策、重大事项的决策程序、可预见的重大风险、接受外部监督检查的情况以及其他有可能对股东产生实质性影响的信息等;向员工公布会计师事务所行为规范、业绩评价制度、薪酬制度、晋升制度、培训制度、质量控制政策等在内的内部管理制度信息。会计师事务所财务内容的公开实质上就是对大股东掌管财权的监督。有助于股东和员工共同参与管理, 消除信息传递不畅引发的内部矛盾。
2. 建立诚信机制。
经济日益发展的同时诚信缺失越发突出, 它演变成一种难以解决的社会问题。上市公司粉饰财务报表, 非法侵占股东和债权人的财富。会计师事务所也是企业, 为了自身的生存它们乐于出示虚假的审计信息, 与上市公司合谋侵占他人收益。社会的诚信机制不建立, 审计权制衡措施再完善也杜绝不了舞弊的发生。从思想、从源头上消除舞弊动机, 才能使制衡机制变成一种防范措施而不是围追堵截的弥补程序。
建立社会的诚信机制需要一些机制的建立作为基础。首先, 建立一套健全完善的符合国际规范的信用评价体系。信用评价管理方式主要有两种, 一种是由央行或政府出资, 信用评价管理机构实际上是政府的附属;一种是由市场化的公司进行管理。对于我国来说, 由于信用评价信息的公共性和非排他性, 信用评价管理机构可先由政府负责组建。其次, 建立违背诚信的惩罚机制。市场经济下由于人的经济性, 市场行为主体会违背诚信原则。如果没有惩罚, 或者能够轻易逃过惩罚, 人们便会抛开诚信原则, 一味追求自身利益的最大化。只有当人们履行契约比不履行契约更有利可图时才会为实现交易带来的长远利益而抵挡住短期机会主义行为的诱惑。所以政府可以根据信用评价体系提供的信息, 制定相应的赏罚尺度和标准, 对其给予相应的奖赏或惩罚, 从而形成有效的博弈规则。运用奖惩激励手段, 加大奖惩力度, 使诚实不欺、信守承诺者得到实际的利益和好处, 而使违约失信、弄虚作假者得不偿失。第三, 大企业带动小企业共同加强道德修养、营造诚信社会。诚信机制的建立需要有一个良好的社会环境, 这需要利用大众传媒的力量, 强化人民道德意识, 并且开展群众性的公民道德实践活动, 规范行业道德培训, 特别是在大企业率先开展诚信教育, 使企业拉近与公众的距离, 使它们感受到诚信带来的好处, 然后大企业带动小企业共同打造诚信市场。
3. 发挥注册会计师行业协会的积极作用。
行业协会是一种主要由会员自发成立的会员制的、以行业为标志的、非营利的、非政府的、互益性的社会组织。但我国的行业协会或多或少地与政府职能存在一定程度的关联性, 从而导致它们的自主性缺失。我国注册会计师行业协会是维护社会公平, 为会计师事务所提供服务并约束其行为的组织。但工作中由于面对强势的利益群体的压力, 其很难做到公平和公正。为了维系社会稳定, 很多情况下行业协会只能“妥协”处理, 最终导致弱势群体利益得不到保证。这使得会计师事务所的行为监督缺失。并且审计者在经济上依赖于企业委托人, 这使得“审计悖论”无法解决, 所以要建立审计权力的制衡机制, 必须发挥注册会计师行业协会监管事务所的积极作用。注册会计师行业协会应专门从事会计事务所审计费用的调查、监管, 使其信息透明化, 并对其违规行为进行惩戒。行业协会协会监管的资金支出主要来源于公开发行证券的公司。需要被审计的上市公司向注册会计师协会付费, 注册会计师协会选择会计师事务所, 并向会计师事务所付费。这样注册会计师与被审计单位的直接联系就被切断了, 从而解决了“审计悖论”的危害。
4. 实施政府监督协调治理。
我国一直以来对注册会计师行业的管理是以政府管制为主、行业自律为辅的管制方式。但该方式使得注册会计师行业了缺乏行业发展自我约束的机制。直到现在该自律机制仍然无法形成, 市场也对注册会计师审计缺乏信心, 这使得政府管制也无法放开。要遵循市场发展的规律, 提高审计师的独立性, 改善其职业质量, 必须以市场调控机制为主, 政府监督协调为辅, 这样才是保证审计市场有序发展的根本途径。
针对政府监督学者们有不同的态度。政府是不同利益相关者公认的一个最能有效代表自身利益的代表, 那么由政府来行使外部监督也应当是最理想的。但刘国常指出, 政府并不能代表所有的利益相关者, 因为政府本身就是一个更强势的利益相关者。它只能在外部制度的制定与执行上发挥其监督协调的职能。并且外部制度体现了他们所代表的主体利益冲突与协调的意志。因此更多的情况下, 政府是通过市场机制来发挥作用的。
为完善政府监督协调治理, 首先, 政府要完善“游戏规则”的公开性与合法性。尽可能地把各审计利益相关者纳入决策过程, 兼顾所有人的利益。其次, 制定违规行为的惩罚措施。政府对会计师事务所以及注册会计师进行管理和监督, 对于违规者处以罚款、行业禁入、赔偿他人损失等处罚, 情节严重者给予刑事处罚, 同时使审计利益相关者在利益受到损害时能够得到司法救济。从而抑制破坏性的利益相关者对抗行为。第三, 政府应监督注册会计师行业协会。政府应规范行业协会的行为, 协调行业协会与会计师事务所的关系, 保护弱势审计利益相关者的利益, 以杜绝寻租行为的发生;第四, 政府担负建立社会信用体系的责任。政府开展信用评价活动, 建立社会信用体系, 为各审计利益相关者提供信用档案信息, 提高整个社会的诚信度, 以加强审计利益相关者的合作。
参考文献
[1].李心合.利益相关者财务论.北京:中国财政经济出版社, 2003
[2].刘国常, 赵兴楣, 杨小锋.审计的契约安排与独立性的互动机制.会计研究, 2007;9
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[5].李志文.光明的道路正确的指引——学习《会计师事务所内部治理指南》有感.中国注册会计师, 2008;1
[6].张薇.规划诱导性审计合谋动机:一个准则变迁的视角.财会月刊, 2009;21
[7].房巧玲.审计市场行为主体及其博弈关系分析.财会月刊, 2009;24
从《总统是靠不住的》看权力制衡 篇5
首先是作者林达，当我第一次看到这个名字时还以为是一位女性作家，后来才知道林达，是一对美国籍华人作家夫妇合用的笔名。他们著有“近距离美国”系列：《历史深处的忧虑》（之一）《总统是靠不住的》（之二）《我也有一个梦想》（之三）《如彗星划过夜空》（之四）旅游笔记 ：《带一本书去巴黎》、《西班牙旅行笔记》等作品。
在《总统是靠不住的》一书中，林达以信件的形式与读者进行交流，从“美国总统是什么？”这个问题入手，通过“一个收银机的故事”、尼克松的“水门”案的过程、克林顿的两次竞选及其第一个任期、辛普森案中刑事审判和民事审判的不同结果等，一步步向读者揭示了美国是如何通过“平衡和制约”来实现对权力的监督和限制。
首先，在“美国总统是什么？”这个问题上林达指出在对外打交道的时候，鉴于总统的角色是政府日常事务的执行总管，由于美国实行立法权、行政权、司法权分立的三权分立制度，三种权力分属三个不同的权力分支，三个分支有着严密的互相制约机制，立法权属于国会，但受到总统和法院的制约；行政权属于总统，但受到国会和法院的制约；司法权属于法院，但受到国会(州议会)和总统(州政府)的制约，避免形成一个高高在上的“统治者”。所以国家并不是由总统说的算的。
在“‘美国娜拉’的出走”这一章节中林达指出在立法、行政、司法这三大权力分支外，在属于行政分支的机构中也存在一个司法部，负责处理与司法有关的日常事务。由于治安得到改善是每一任总统在其任内的一大政绩，而司法部长主管治安，因此这个部门对于总统来说就变得非常重要。作为立法分支的国会将会针对总统所提名的司法部长人选进行严格的审查。
在“一个收银机的故事”，从收音机的发明背景出发进一步明确收银机的意义：“人”的品质与素质，都不必再由雇主去操心。因为这一切都在收银机——整个机制的监督控制之下。
因为人是靠不住的，但收银机却在事实上保障了对于不可靠的人的筛选，以及对于不可靠行为的监督和控制。
从这封信中我明白了美国实行三权分立制度的原因，因为人是靠不住的，而总统也是人，所以总统也是靠不住的。因此美国的国父们设计了一台“收银机”，用来限制和规范人的不可靠行为。
他们将权力层层分割，联邦、州、市、县，直至鸡毛小镇，都拥有完整的权力构架，它们都是独立的，由各自选民直接选出。切割的原则是，宁可切的支离破碎、自相矛盾，也不要全面统一、高度集中。三个分支有着严密的互相制约机制，任何一个分支都不可能掌握绝对的权力，这就是“制衡”。
在“水门事件”中，作者用详实的描写记录了事件曝光及审判的全过程，进一步阐述了司法分支对于总统（即行政分支主管）的不可靠行为的监督与限制。在这个过程中作者提到了“党性”问题，在美国，议员不会因为自己的党派就轻易做出表态，因为他们是人民选出的代表，应该代表人民的意愿，表达人民的立场。否则人民是不会接受的，这决定了立法分支不会因为党派的原因失去其制衡的作用。
“水门事件”中抗争的焦点是政府能否将自己置于法律之上。在这中对峙发生时“收银机”发挥了重要作用，宪法的解释权在最高法院手中，尼克松掌握军队但他做出了正确的选择“我尊重和接受最高法院的裁决。”
克林顿的第一个任期让我看到了总统不可靠的一面也让我看到了完整的监督机制，“白水门”、“旅行门”、“档案门”等等事件都是在其任期中被曝光。其任期中的一个事件更体现出美国的三权分立体制，那就是“政府关门”。
这件在中国看来不可能发生的事件其原因是“平衡预算”问题。由于克林顿和国会始终无法就预算问题达成一致，因此当前一年的预算用完之后，政府只能关门。
他们政府每一年的预算都需经过国会，只有国会通过后，才能拨出钱，限制了政府的不必要消费，保证了其纳税人的利益。
在“辛普森案续集”中我明确的区分开了刑事诉讼与民事诉讼的不同，刑事诉讼的目的是“正义”，民事诉讼的目的是“经济赔偿”；刑事诉讼中诉讼的人是各级检察官，受害者家属处于一种被动的证人
位置，民事诉讼中的诉讼人是受害者家属。
因为政府的力量需要“制衡”，因此在刑事诉讼中设计了一整套保护被告公民权利的措施。如：大陪审团审查，检方必须提供“超越合理怀疑的证据”，在陪审团裁定被告罪名成立前其无罪等。而民事审判中要求的是“证据的衡量”，可行度高者胜。
审判原则的不同都是基于公平的考虑，刑事诉讼中，政府和个人是处于不平等的位置的，为了保证个人的利益不受不当侵害，必须严格对证据提出的要求。而民事诉讼中，主体都是个人，人人生而平等，因此公平就是“天平式”的证据衡量。
这也就解释了在三权分立体制下的美国，为什么会在对于“辛普森案”的两种审判中有不同的判决结果，因为他是凶手的可能性较高，但不能肯定他就是凶手。
权力制衡机制 篇6
[关键词] 股东代表诉讼 诉讼费用 股东
一、股东代表诉讼制衡机制的含义、意义
无救济，无权利。保护股东和公司利益的有效途径是赋予股东诉权。根据股东诉权的来源，理论上将股东诉讼分为股东直接诉讼和股东代表诉讼。根据公司法第152条、证券法第 47条的规定，所谓股东代表诉讼，是指当公司怠于通过诉讼追究公司机关成员责任时，持有1%或联合持有1%以上股份的股东为了公司的利益而依照法定程序代表公司提起的诉讼。
立法者之所以赋予股东代表诉讼提起权，是认为公司实际上是股东的公司，在公司利益受到损害的情况下，股东会不计成本为了公司的利益提起代表诉讼。但这一假设多少带有乌托邦的色彩。在现代社会，公司已不是股东实现利润的工具，而是成为一个具有独立人格的有机体。公司利益也不再是股东利益的代名词，而是股东利益、债权人利益、职工利益，甚至公司所在社区利益之和。在很多情况下，股东利益与公司利益是不一致的，甚至是相矛盾的。非但如此，从公司创立之时起，在公司内部就存在着控制股东与中小股东的矛盾，控制股东利用控制公司的优势，通过损害公司的利益、小股东的利益使自己得益。因此，现代公司实际上是各种利益的矛盾体。作为理性的经济人，股东必然会采取投机的做法，做出最有利于自己的决策。股东代表诉讼也因此成为一面双刃剑，如果运用得当，股东代表诉讼可以在以下几个方面增强市场规制、政府监督的功效:通过股东代表诉讼，引入司法监督，以减少公司进行公共管制和行政监督的需要;在公司利益受损，众多股东不能采取一致行动时，通过股东代表诉讼，可以追究侵害公司利益者的责任;通过股东代表诉讼，可以使公司免受不合理的干扰，维护公司的正常经营。如果运用不当，股东代表诉讼不仅成为股东谋取私人利益的武器，也成为剥夺公司管理者基于商业判断为公司利益正当行使权力的杀手。实际上，从股东代表诉讼较为发达的美国来看，股东出于各种不正当目的而提起股东代表诉讼的情形屡见不鲜。主要表现在:原告股东和律师为获取个人利益而与董事通谋提起的投机诉讼;股东为争夺公司的控制权而提起骚扰性诉讼;股东为谋取非法利益而向公司提起勒索诉讼等。这些诉讼虽然具体情况不同，但是，都违背了股东代表诉讼的本旨，损害公司利益。因此，如何对股东代表诉讼进行精心设计，实现鼓励股东正当诉讼和防止股东滥用诉讼冲突下的平衡，就成为各国立法的追求目标和重点内容。为了论述方便，笔者将实现鼓励股东正当诉讼和防止股东滥用诉讼冲突下的平衡称之为股东代表诉讼制衡机制。
股东代表诉讼制衡机制的意义在于:为少数股东和管理公司的人士之间的纠纷，提供一个快速、公平且节约成本的争议解决机制，同时还不危及公司成员和经营人员之间的权力平衡，顺应了现代企业发展的需要。具体言之，在分工高度发达的公司组织中，企业面临的不确定性使得决定什么和怎么做成为企业活动首要的功能。企业在以低成本生产一种“错误”产品时，比以高成本生产一种“正确”产品时，更容易破产。如果企业要想生存并赢利，就必须有一种机制不仅保证那些具备足够经营才能的人成为经营成员，而且保证他们能够自由地作出合理的产业判断。从法律意义上讲，这种机制所谋求的就是追究董事责任和保护董事利益之间的平衡。股东代表诉讼制衡机制正是实现这一机制的手段之一。一方面，它可以保证公司的合法权益，防止公司管理层违法行为得不到及时的纠正，影响公司的正常运转;另一方面，它可以保证公司管理层免受诉讼之苦，保证公司管理层聪明才智的发挥。从而为公司法上的各种利益主体提供法律上的保护和衡平，在充分尊重和贯彻公司治理结构基本原则——资本多数决定原则的前提下，有效地维护公司小股东的利益，促使公司治理结构的完善，确保公司各组织的稳定、健康发展，并最终达到社会正义和效率的协调和统一。
二、我国股东代表诉讼制衡机制存在的问题
从新公司法第152条的规定看，立法者也试图建立股东代表诉讼制衡机制:一方面，为了鼓励股东利用诉讼机制，追究侵害公司利益者的责任。立法者未对股东代表诉讼被告的范围加以限制，凡是公司所能享有的诉讼权利，股东都可以享有;并且在情况紧急、不立即提起诉讼将会使公司利益受到难以弥补的损害的，符合法定条件的股东有权为了公司的利益以自己的名义直接向人民法院提起诉讼;另一方面，为了防止股东滥用诉讼，公司法不仅对原告资格作了限制，同时要求股东在诉前必须用尽公司内部救济。但在我国，立法者在引入股东代表诉讼时，未考虑到程序法与公司法的衔接问题，未考虑股东代表诉讼的公益性秉性，未考虑到审判程序与实体法的关系问题，致使在现有制度下，股东缺乏提起诉讼的热情和动力，股东代表诉讼制衡机制处于瘫痪状态。
从经济学的角度看，造成这一状态的主要原因是股东因诉讼获取的利益与承担的诉讼成本之间严重不对等。股东代表诉讼是为公司利益而设计的制度，胜诉后，利益归属于公司，原告股东只能和其他股东、债权人一起间接受益。根据债权优于股权的原则，债权人享有优先受偿权,因此,在很多情况下，股东往往是一无所获;但与此同时，在现有制度下，股东却要承担高额的诉讼成本和诉讼风险:依据现行民事诉讼法的规定，股东代表诉讼属于财产性案件。股东在提起诉讼时，须按照诉讼标的额的大小预先交纳案件受理费。由于股东代表诉讼涉及的诉讼标的一般都很大,一个案件下来，股东可能要交纳上百万甚至上千万的案件受理费。如,中国证监会初步查明顾雏军的格林柯尔占用科龙资金超过34亿人民币,股东如按此金额向顾雏军等人提起诉讼,要求其向科龙还款34亿人民币,仅案件受理费一项就是一个天文数字。即使个别股东出于正义之心提起诉讼，也会在高额的诉讼费用面前，有所变通。如在谢光学、姚军诉潘石屹一案中，公司实际上的损失至少在15亿元以上，15亿元的诉讼标的额所要交纳的案件受理费在100万元以上。小股东显然无力提起诉讼。最后只能以小股东受损额提起诉讼，即使如此，诉讼费仍然高达五十多万元;无论胜诉与否，股东都要自己负担律师费和其他费用;根据现行民事诉讼制度与公司法第20条的规定，股东一旦败诉，不仅要承担所有诉讼费用，还要承担赔偿责任。
因此，在现有诉讼制度下，即使诉讼对公司来说具有明显的价值和合理性，股东也不愿提起诉讼。立法者只有仰仗股东的正义之心，以实现监督公司经营者，维护公司利益的立法意图。
三、我国股东代表诉讼制衡机制的实现途径
从法经济学的角度看，欲建立股东代表诉讼制衡机制，必须降低股东提起诉讼的成本。从一般意义上讲,诉讼成本是指当事人进行诉讼所支出的各种费用。日本学者棚濑孝雄将之称为“生产正义的成本”，并将其分为两个部分：国家负担的“审理成本”和当事人负担的“诉讼成本”。当事人负担的诉讼成本又由两部分组成：一是法院收取的诉讼费用；二是律师费。我们这里所说的诉讼成本是指后者，主要包括案件受理费、律师费以及当事人为诉讼而花取的其他费用。
1.明确代表诉讼为非财产诉讼，并以此收取案件受理费。目前，世界上有关诉讼费用的交纳方式有三种:一是律师代为交纳。在美国，实行按件定额收费制，联邦政府对诉讼提供巨额财政补贴。审案成本几乎全部由政府预算负担，法院只象征性地计征一定费用。对于这一部分费用，一般也是由原告律师代为缴纳的。这主要是因为许多股东代表诉讼都是由律师发起的。同时，由于实行律师成功报酬制，无论胜诉与否，股东都无需承担律师费。因此，股东提起诉讼的费用是很低的;二是公司预先交纳 。英国为了鼓励小股东提起诉讼，要求诉讼费用由公司预先支付。由于法院对诉讼费用有很大的裁量权，可以免除败诉方全部或部分诉讼费用，因此，该制度基本是可行的;三是股东自己交纳。以日本为代表。但股东如何交纳诉讼费用，在日本有一个发展的过程。在1950年初设股东代表诉讼时，日本公司法规定股东代表诉讼为财产性诉讼，根据其《民事诉讼费用法》第4条第1项和《民事诉讼法》第22条第1项规定，以请求金额为基准，作为诉讼标的金额。由于原告股东要缴纳高额的诉讼费用，败诉，还要自己承担这些费用。股东代表诉讼制度几乎没有被利用。在1993年修改商法时，立法者一改过去原告股东经济负担过重，证据收集困难等不利于股东提起诉讼的局面，不再将代表诉讼视为财产请求权诉讼，而视其为非财产请求权诉讼，并一律按8200日元收费。
就上述三种方式看，日本现行公司法的规定比较符合我国。首先，在我国，律师风险代理制度并不普及。美国模式不具有普适性，况且，律师风险代理制度并非没有弊端，律师代为交纳诉讼费用的目的在于获取丰富的律师费，在诉讼过程中，始终方在首位的自然是如何得到更多的律师费而非股东和公司的利益。由于整个诉讼过程处于律师的控制之中，股东实际上在转移诉讼风险的同时，已将决定诉讼进行的权利拱手让于律师。这样就很难防止律师通过诉讼谋取个人利益。其次，股东多是在公司不愿追究侵害公司利益者的责任的情况下，提起股東代表诉讼的，让公司预交诉讼费用，在我国无法操作。最后，股东代表诉讼提起的形式不是表现为对公司决策事务的参与，而是通过对违反法律或章程的公司决议与公司行为提起诉讼来间接地实现参与公司决策的目的。所以，股东代表诉讼不等同于一般的财产诉讼。以非财产性案件收取诉讼费用，可以减轻股东提起诉讼的成本，提高股东的诉讼热情。因此，我国在计算诉讼标的价额时，也宜采用非财产诉讼标的金额的计算方法。具体收费标准可根据最高人民法院《民事诉讼收费方法》有关非财产案件的收费规定，每件股东代表诉讼案件的受理费可为50元～100元，由原告股东预先交纳。
2.赋予原告股东胜诉费用补偿权和比例赔偿权。股东代表诉讼是股东为公司利益提起的诉讼。而公司利益是股东利益、债权人利益、职工利益甚至公司所在社区利益的总和。股东代表诉讼具有公益诉讼的秉性。各国为了鼓励股东提起诉讼，均赋予原告股东胜诉费用补偿权。即当股东代表诉讼获胜后，给公司带来利益时，原告股东有权从公司获得一笔合理费用的补偿，以弥补股东因诉讼而支出的费用。如日本《日本商法》第268条之二的第1项规定：股东胜诉时，其因诉讼而支付的律师报酬、其他诉讼费用以及非诉讼费用的费用，可以请求公司在该报酬范围内给付相当的金额。需要指出的是，对于股东代表诉讼给公司带来的“利益”应当作广义上的理解，即只要诉讼结果给公司带来了实质性的利益，即使公司未从中获得特殊金额，原告股东就其行为所支付的包括律师费用在内的合理费用有权请求公司给予补偿。至于股东为诉讼而花费的律师费和及其他费用是否合理，由法院审核。其中法院在审核律师费大小时，可适当考虑案件的复杂程度，律师的水平、知名度及其承担的费用风险等因素。
一般情况下，胜诉费用补偿请求权就足以维护原告股东作为诉讼原告及公司股东双重身份所应拥有的利益，但在侵害公司利益的主体是公司的股东特别是公司的大股东时，作为被告的大股东又与原告股东一起就其对公司的赔偿进行分配，这样无论其不正当行为是否得到纠正，被告均是最大的受益者而丝毫无损。为了防止大股东在股东代表诉讼中不当得利，鼓励小股东为权利而斗争。美国判例法承认在下列三种情况下，原告股东享有比例性个别赔偿请求权：一是代表诉讼的被告是滥用公司财产的内部人；二是代表诉讼涉及的公司中既有善意股东，也有恶意股东；三是公司不再是运营良好的企业。
笔者以为，这两项权利对于鼓动中小股东提起代表诉讼是不可或缺的。对于完善我国上市公司的治理结构来说，更是意义重大。在我国，控制股东侵害公司利益的情形比比皆是，中小股东利益得不到维护已成为中国公司治理中的一个难题。赋予中小股东这样的权利，可以有效地强化股东对公司内部人和大股东的监督力度，杜绝和减少公司内部人和大股东肆意侵犯公司利益的行为，从根本上维护和增进中小股东的利益。
3.败诉股东非出于恶意提起诉讼，不对公司、董事及控制股东等承担赔偿责任。股东代表诉讼是股东代替公司，追究侵害公司利益者责任的一种诉讼形态。由于信息不对称，原告股东虽然败诉，但其提出的诉讼请求可能是合理的。一概由败诉股东承担诉讼费用是不公平的。股东也会因此种危险的存在，而不愿提起诉讼。因此，美国《模范公司法》第7.46节第2款、3款规定：如果法院认为股东代表诉讼的提起和继续缺乏合理的诉因或出于非正当的目的、或者所提交的诉状和其他书面文件没有事实根据，不为现行法所支持等，可以命令原告股东对被告所支付的诉讼费用以及其他有关费用，予以合理补偿。日本和我国台湾地区均有类似的规定。根据这些规定，败诉股东非出于恶意提起诉讼，不负担诉讼费用。这里的恶意，可以解释为:明明知道被告董事没有要对公司负有责任的理由，却要用起诉来刁难董事。同时，为了鼓励股东提起诉讼，应该要求被告证明股东起诉是出于恶意并且该恶意是针对被告本身的；如果被告能够提供证据证明原告存在恶意诉讼的情形，人民法院应当责令败诉原告承担诉讼费用以及因诉讼给被告造成的其他损失。
4.只要求恶意提起诉讼的股东提供诉讼费用担保。诉讼成本的减少固然有助于提高股东提起诉讼的积极性，但如果诉讼成本过低，又会诱使股东滥用诉权。为了完善股东代表诉讼的制衡机制，可以规定：股东提起代表诉讼时，法院可依被告的请求，命令原告提供相应的担保，但要求被告证明股东起诉是出于恶意并且该恶意是针对被告本身的；如果被告在答辩期间内或第一次开庭时能够提供证据证明原告存在恶意诉讼的情形，人民法院应当责令原告提供诉讼费用担保。
参考文献:
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[5]周剑龙:日本的股东代表诉讼制度研究[J].商事法论集(2)
权力制衡机制 篇7
潘懋元先生认为, “现行大学管理体制最大的弊端是行政权力与学术权力失衡”[1] 。虽然近年来我国高校知识分子的地位有所改观, 学术权力有所增强, 但由于固有的体制没有根本的改变, 因此在高校内部两种权力仍然存在严重的失衡问题。
我国高校目前采取的是党委领导下的校长负责制。同时, 高校内部普遍设立了学术委员会、教师职称评审委员会和学位委员会等, 从而对高校内部的学术事务进行咨询和审议。因此在高校横向结构上就形成了基于党务委员会的政治权力, 基于校务委员会的行政权力和基于学术委员会的学术权力三元一体的分权组织结构形式。在纵向层次上, 形成“校—院—系”三级权力结构层次。学院与系的主管一般都由校长委任, 院长和系主任对校长负责。因此, 在纵向上, 科层等级管理的特点很明显。我国高校内部权力结构是高度集中的行政权力主导模式, 权力分布是倒金字塔形。我国高校内部权力结构形式上看是横向三元分权结构, 但在实际运行中, 党政权力对各种事务享有最高决策权, 大大挤占了学术权力的生长空间。虽然高校内部又新设立了一些委员会, 选拔一些教师进入行政部门, 学术权力得到了一定的加强, 但由于部门的组织、计划仍然是行政意志主导, 所以他们行使的仍然是行政权力, 没有发挥作为学者应当发挥的作用。
从大学外部来看, 我国大学普遍过多地受到了政府意志的主导。政府不但拥有对大学的人事任免权, 还对大学招生、专业设置、课程设置、学制的改变等有着相当程度的控制。例如, 大学的教学评估本是一项评价大学的办学实力与办学水平的好措施, 但由于我国的大学教学评估不是社会或学校自发进行的, 而是完全被动地应付政府行政部门或上级的检查, 因而导致失去了其应有的意义, 其结果不但造成人力、物力、财力的浪费, 而且导致高校内部造假之风不断, 而没有真正起到检查质量的作用。从大学内部看, 大学的教学及科研人员本是大学教育教学活动的主体, 而现在却成为大学行政人员执行行政权力意志的对象, 这极大地损害了教师的个性发展, 导致行政权力显赫, 学术权力弱化。
目前我国大学中的学术组织 (如学术委员会、学位委员会、教师职称评审委员会等) 或者泛化为行政组织, 行使某种行政职能, 或者作为“虚位”组织, 难以产生实际的作用。而教授即使是知名的教授其参与决策的途径和方式及影响力都极为有限。长此以往, 将导致大学内部学术权力与行政权力界限的模糊, 造成分工不明, 责任不清, 行政权力常常替代学术权力, 甚至包办学术事务。而且, 由于学术权力的使用不当, 学者在学术事务中不一致的学术观点泛化到非学术事务中, 常常对行政权力的行使产生不利影响。另外, 还由于缺乏相关法律制度及实施细则的保障, 学术权力的合法性和可操作性在实践中难以体现。
二、我国高校内部学术权力与行政权力制衡的对策
笔者对美、德、日三国大学学术权力和行政权力模式进行了比较, 认为它们之间有一些共同的特点: (1) 在三个国家的大学中, 学术权力都发挥重要的作用; (2) 在发挥学术权力和行政权力作用方面, 都实行个人负责制和会议制相结合的体制; (3) 分权化是三国大学权力关系模式的普遍现象; (4) 三国大学都由校长担任评议会的主席, 保证个人负责制和会议制进行有效的协同, 减少学术权力与行政权力的冲突。同时, 随着社会发展, 上述三个国家及其他国家的大学中的学术权力和行政权力关系模式也在发生变化:一方面, 重视学术权力和行政权力的互补与协调;另一方面, 决策由单独的部门或个人转向注重“委员会”, 而且无论学术事务的决策还是行政事务的决策, 都注重吸收教学人员和学生的参与 (张德祥, 1998) 。由此可见, 我国高校学术权力与行政权力关系中存在着许多问题。因此, 从我国大学“行政权力泛化、学术权力缺失”的权力结构现状出发, 借鉴发达国家大学内部权力结构模式的共同特点, 对严重失衡的二元权力结构的制衡提出以下几点应对措施:
(一) 改革大学权力结构, 建立现代大学制度
重建大学治理结构, 科学合理地分配权力。权力结构改革是大学内部管理体制改革的核心, 是建立现代大学制度的关键。就大学权力的权力结构而言, 主要表现为政府与大学之间的权力分配, 以及学校内部的校、院、系三级之间权力分配。前者要求政府尊重学校的办学权, 并把一部分专业性强、政府无力行使的国家教育行政权力通过授权或委托授予大学, 政府对其保留监督的权力。后者要求权力重心下移, 把学科和课程的调整和设置权、科研项目管理权、教师聘用权等学术、行政权力下放给学院、系一级, 使学院、系拥有一定的自主权。
首先, 在政府与大学的关系上, 政府自身要逐步向大学放权, 真正落实大学的自治权, 要由直接的行政管理转变为以宏观层面的管理为主, 其任务主要是统筹规划、制定政策、组织协调和检查监督。此外, 政府要积极推动大学的学术民主制度建设, 促进大学完善各项相关制度和制定大学章程。根据有关专家意见, 大学应该制定大学章程并将其作为制定其他规章文件的“母法”。在我国, 除了国家制定的有关教育法律、法规、规章以及其他法律文件外, 大学自身并没有一个完整的运作的规范, 比如像国外一些大学所拥有的“大学章程”, 它可以从总体上规范大学的行为, 规范大学管理者、教师、学生、职工的行为。至于具体的各项制度规章, 则应对大学行政人员与学术权威的各自事务进行明确划分、细分, 要实行学术权力和行政权力的适当分离, 学术 (教学与科研) 事务的管理和非学术事务的管理, 要分别由两套系统、不同的人员来运作。对各项事务该由谁负责或管理具体明确尽量细化, 以防止职责不清或双方越权。对越权行为要实行惩罚。惩罚的规定必须细化并具有实际的可操作性。
其次, 在大学本身与大学的职能部门之间, 也要实行放权。要改变过去那种权力过于向上集中的倒金字塔式权力结构, 要赋予学院较大的自主权, 使其成为集教学、科研、人事、财务等权力于一身的实体性机构, 充分增强其活力。大学要合理划分学校与学院的权责关系, 主要包括:用人权, 专业设置和调整权, 内部机构设置权, 社会成人教育与科技开发权, 财权, 等等。
(二) 建立多种权力相互制衡的监督机制
首先, 要强化自主办学观念, 落实法人实体地位。政府要认识到自主办学并不是放任自流、削弱了政府的权力, 而是在更高层次上的加强。政府要转变职能、下放权力, 厘定举办者、管理者、办学者三者的关系。政府除了给钱办学外, 只从宏观上确定教育方针、培养目标, 实行质量监督与评估。学校要敢于解放思想, 在市场导向下面向社会办学。
其次, 要建立中介机构。减少政府对大学的直接控制, 扩大自主办学的自由空间。例如, 建立众多独立的基金会和学术科研资助机构, 以改变当前科研经费管理过于集中且主要由政府主管部门统一拨款的现状, 使学术研究活动免受行政意志的左右。
再次, 促进大学多渠道融资, 拓展高校的筹资渠道, 通过宣传、鼓励等各种方式呼吁企业及企业家对学校投资, 支持学校建设, 以真正提高我国大学的独立性, 强化其学术权力。
除此之外, 大学作为一个自主机构, 为谋求自身的发展与壮大, 需要与政府、社会各方密切联系与合作, 作为公共利益代表的政府与社会各有关人员及组织也会不同程度地参与大学的管理。这样, 来自政府的行政权力与来自社会的公共权力同时会影响大学的组织运行, 形成多种权力共同管理大学的格局。共同管理的核心就是要通过大学章程及法律法规等正式制度来明确它们各自的职责与权力范围, 制定民主协商机制, 让多种权力平等参与学校事务管理决策。同时, 建立健全相互监督的机制来制衡各权力主体的行为, 使各权力主体的行为统一满足于社会公共利益需要这一共同目标。在这样一种权力格局中, 行政权力与学术权力便不会此消彼长, 而会在各自的轨道上健康运行, 平衡发展。
(三) 发展壮大学术权力
以法律为准, 以制度为基, 使学术权力法律化、制度化。学术自由只有得到国家法律的外部保障和大学制度的内部约束, 才能转化为实际的学术权力。自1985年以来, 《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》的有关条款明确阐述了大学的党委、校长和学术委员会的职能, 为大学行政权力与学术权力关系的协调提供了法律依据。
如《中华人民共和国高等教育法》第四十二条中明确规定:“大学设立学术委员会, 审议学科、专业的设置、教学科学研究计划、评定教学科学研究成果等有关学术事项。”这是我国首次以国家法律的形式确立学术民主管理机构在高等教育管理中的地位。
以此为依据, 要加强职代会建设, 建立健全校务委员会、学术委员会及专业委员会制度。在学术委员会的建设中, 要明确其职责与权限, 以确保学者专家参与学术事务决策的权力落到实处。要明确章程、议事程序, 将学术决策权回归给相关学术组织, 落实各学科学术带头人的职权, 使学术权力在大学管理中享有真正的“发言权”。学术组织的人员结构上不能照搬行政组织, 应由校内专家学者组成, 委员会负责人根据章程选举产生, 大学行政领导可以以学者的身份参与活动, 但不得以行政权力干预。
此外, 为充分保障教师的权益, 要继续贯彻《高等教育法》, 进一步建立健全“以教师为主体的教职工代表大会”制度;明确规定教代会的职责并确定学者代表的比例, 使教代会的组成真正反映大学各种利益群体的要求, 使教职工参与学校民主管理和监督的权力落到实处。
(四) 明确学术权力与行政权力的作用范围, 协调两者的关系
要科学认识学术权力在大学发展中的地位, 充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用, 确立学术权力在学术管理活动中的主导地位。明确学术权力和行政权力各自发挥作用的领域、范围, 建立依法治校、依法行政的机制。无论是行政权力的行使, 还是学术权力的行使, 都应该在国家相关法律框架下进行。同时, 应建立学术权力与行政权力关系的协调机制, 形成合理的分工、合作与制约关系。明确划分行政权力与学术权力的职能范围, 通过制定相应的制度和政策积极引导大学协调好行政权力与学术权力之间的关系, 逐步建立起行政权力与学术权力协调发展的体制, 避免行政权力与学术权力关系失衡对大学发展带来不良的影响[2] 。
摘要：文章分析了我国高校内部学术权力与行政权力失衡的表现, 提出我国高校内部学术权力与行政权力制衡的对策:一是改革大学权力结构, 建立现代大学制度;二是建立多种权力相互制衡的监督机制;三是发展壮大学术权力;四是明确学术权力与行政权力的作用范围, 协调两者的关系。
关键词：高校,学术权力,行政权力,制衡
参考文献
[1]潘懋元.大方向与可行性[N].中国青年报, 2003-06-23.
我国高校组织内部权力制衡探析 篇8
一、我国高等学校组织内部权力制衡的原则
1. 目的性原则
权力制衡只是工具, 这一工具的使用必须符合目的性原则。制衡不是作为息事宁人的手段, 而是要对高校自身职能发挥、目标实现起推动作用。培养人才、发展科学、为社会服务, 作为高等学校的三大职能, 尽管在每所高校中都有所体现, 但不同的学校侧重点不同。研究型大学更注重发展科学这一职能的实现, 地方学院、民办高校更多强调培养人才和为当地社会服务, 并且同一类型高校也有其不同的具体目标。因此, 高校组织内部权力制衡决不仅仅是简单的权力平均分配, 而是要符合其确立的职能、目标, 权力结构要有利于高校职能的发挥、目标的实现。
2. 多元化原则
高等学校中的权力主体主要包括学术人员、行政管理人员、学生、校外人士, 因此, 高校中除了学术权力和行政权力外, 还包括学生权力、后勤服务人员的权力、校外人士的权力等, 这些权力代表了不同群体的利益, 虽不能成为学校权力的主导, 但在高校组织权力构成中也不该被忽视。尽管各方利益群体拥有的权力有大小之分、性质之别, 但都应有参与学校管理的机会。权力多元化, 才能摒除一种权力主导高校带来的弊端。包含多种权力的高校权力结构, 才有可能使权力在相互博弈、协调中实现民主管理。
3. 可能性原则
权力制衡要根据现有权力结构模式形成的历史文化背景和客观现实基础来进行, 符合可能性原则。我国高校长期受集中统一的行政管理, 办学自主权较小。并且, 在行政权力主导下, 学术权力参与管理在观念上有种种障碍, 制度上也并未获得保障。因此, 权力制衡必须考虑到历史传统因素和客观现实基础, 不能期望一蹴而就, 也不能通过外部强力的手段或疾风暴雨的改革来实现。
4. 权变原则
不同高校的组织规模、层次定位、目标使命、价值观念、外部环境、成员个性、系统状态等都各具特色, 因此, 内部的组织结构和权力模式也各不相同。研究型大学, 注重科学研究, 需要学术自由, 学术权力的地位高;教学型大学, 注重人才培养规格的统一和规范, 行政权力的作用大些。规模较大的学校, 组织结构复杂, 层次较多, 事务复杂, 一般多采取分权形式;规模较小的学校, 结构简单, 事务单纯, 集权更能体现出办学效率, 降低运行成本。因此, 并没有一种万能的, 适合所有高校而且固定不变的权力结构模式, 权力在运行过程中要以时代的发展、高校内外环境的变化为依据进行调节。
二、我国高等学校组织内部权力制衡的方式
1. 权力系统间的制衡
合理的权力结构应是一种制衡的结构, 即在高校内部, 政治、行政、学术每一权力系统都有自己严守的合法疆域, 并能对其他权力系统既不侵犯也不屈服, 从而有效制约三种权力相互渗透和“寻租”。[1]在我国高校中, 应形成“党委领导, 校长治校, 教授治学”的治理模式。党委把握办学总体方向, 但不包办一切, 校长偏向行政, 教授们主管学术。党委领导的高校政治权力体系, 主要起到监督和制约作用, 在组织上保证党的教育路线、方针、政策的执行, 把握思想政治方向, 监督校长权力的实施, 对行政权力起制约作用。在我国高校内部, 行政权力过于强大, 而学术权力系统缺乏与行政权力系统相抗衡的力量, 因此, 两种权力严重失衡。“校长治校, 教授治学”是对行政系统和学术系统的合理分权。校长作为高校的法定代表人, 在党的领导下独立负责, 依法行使职权, 全面负责学校的教学、科研和其他事务。以校长为首的行政系统行使行政权力, 处理校内日常行政工作, 协调组织内各子系统的关系, 负责高校与外部的联系。以教授为核心的学术组织负责学术决策, 行使学术权力, 使教授、专家等学术人员能够完全负责学术领域内的事务。《高等教育法》确立学术委员会为高校法定的学术权力机构, 但学术委员会在实践中, 只有咨询、审议的作用, 而无决策权。因此, 应该加强以学术委员会为主体的学术系统建设, 在学校层, 使学术委员会能够拥有对学术事务进行决策的权力。学术委员会要加强分委会的建设, 以负责高校内不同内容的学术事务。学术系统内各种委员会的成员构成应以代表学术利益的教授为主体, 尤其是没有行政职位的教授, 而不是代表行政利益的院系领导。权力系统间的制衡主要在于严守各权力系统的合法疆域, 并且做到对其他权力系统既不侵犯也不屈服。
2. 权力层次间的制衡
高等学校是以学科、专业为基础的“底部沉重”的学术组织, 培养人才、发展科学、为社会服务三大职能主要都是在基层中进行, 因此, 基层拥有与其职责相应的权力是保证高校健康发展的前提。但不能简单地将“分权”作为解决权力层次间冲突的全部办法, 只有分权, 没有制衡, 仍然不能形成稳定的、合理的权力结构。我国高校的权力结构在层次上应形成高层主导行政, 基层主导学术的模式, 实现管理重心下移和学术权力下放。有学者提出:“大学实行学院制后, 校、院、系的基本职能定位在于确立三个中心:学校成为‘决策中心’, 学院成为‘管理中心’, 系 (所) 成为‘质量中心’。”[2]这种观点阐述了高校权力结构中, 不同层次间的权力范围和职能分配。学校层次主要制定发展规划, 在财务、人事、后勤等方面为学术活动的实施创造条件, 并保证学校各个系统层次间的协调发展。学院处于学术和行政组成的矩阵权力结构的交叉点上, 应成为学术活动和行政事务管理的主体, 应拥有在学科、专业设置、教学改革和科研项目管理等方面的决策权力, 并且拥有一定的资源分配权、经费使用权和人事聘用权等行政权力。系所是基层教学、科研单位, 应拥有对其所涉及的学术事务的实质性学术权力, 应使基层学术人员成为学术事务决策的主导者。
3. 利益群体间的制衡
在高校组织内部, 无论是政治权力主体、行政权力主体还是学术权力主体, 都是利益主体, 在权力运用中都具有最大化自身利益的倾向。而这种利益主体自身利益最大化的追求, 都有可能导致权力结构失衡, 因此, 权力在利益群体间的制衡、协调对高校发展的兴衰成败起着重要的作用。权力在利益群体间的制衡可以通过不同利益群体共同参与学校决策、管理来实现, 这样可以利用其他利益群体的制约, 在一定程度上避免拥有较大权力的利益群体对学校管理的控制。不同利益群体参与高校决策有利于避免不同利益群体间的冲突, 体现高校决策管理民主化特征, 使各利益群体都更好地理解和认同学校的决策, 使决策得到顺利执行。我国高校权力结构是以行政权力为主导, 教授、普通教师等学术人员, 特别是学生参与学校管理都缺乏组织和制度的保障, 因此在调整内部权力结构中, 应建立和完善由各利益群体人员组成的委员会制度, 进行民主决策、民主管理。另外, 要充分发挥教师代表大会、工会、学生代表大会等集体性代表机构的咨询、参议、提案功能, 使其拥有一定的切实的权力。
三、我国高校组织内部权力制衡的策略建议
1. 从组织结构入手平衡权力系统
结构既是被建构的, 又是建构性的, 组织结构和权力结构就是在相互博弈中动态发展, 互相建构。打破原有的权力结构是很困难的, 可以通过建立新的组织结构来进行分权。因此, 平衡权力系统的一个重要策略就是从组织结构入手, 通过组织结构的调整、重建来建构新的权力结构。针对我国高校组织中行政权力泛化、学术权力弱化的现实, 需要建立、完善高校学术组织结构, 加强教授在学术组织中的参与力度, 以此强化学术权力。压缩管理层, 实现管理重心下移, 使学院成为“管理中心”, 系所成为“质量中心”, 在“底部沉重”的系所中, 实现权力节点化, 使个人在所属工作领域内拥有完全的行为支配权。
2. 改变组织中的成员
彼得·圣吉认为:“改变的关键在于个人自己, 组织不可能根本改变, 除非其中的人改变思考与互动方式。”在高校组织中, 与权力制衡相适应的是一种积极的自由行动主义, 组织中的每一个成员都认为自由的实现依赖于对自己权力的积极行使。这不同于消极的自由观, 消极的自由观认为自由的获得依赖的是对权威的约束。积极的自由行动主义不仅使自己获得充分的自由, 而且使各种权力受到制约, 也就是说每一个组织成员在积极行使自己权力的过程中制约权力的滥用和异化。要使组织成员能够积极行动来行使自己的权力, 一方面要培养民主参与的观念, 使成员了解到积极参与为自身、为组织带来的益处, 另一方面要保证参与的效率。我国高校中, 一些教师虽然在形式上、制度上参与了决策过程, 但往往被排除在重要问题决策之外, 并且效率低下的决策过程使教师在参与学校管理活动方面的负担增大。因此, 要激励组织成员积极行使权力, 需要改善高校组织内部信息沟通方式, 合理安排会议, 降低参与成本, 创造高效率的决策过程。
3. 权力主体地位和行动方式制度化
在高校组织内部, 无论是政治权力主体、行政权力主体还是学术权力主体, 都是利益主体, 在权力运用中都具有最大化自身利益的倾向。而这种利益主体自身利益最大化的追求, 都有可能导致权力结构失衡。因此, 必须使权力主体地位和行动方式制度化, 用制度来规定权力疆域边界。尽管我国《高等教育法》规定了行政系统和学术系统的职能分工, 但这些规定过于原则, 没有清晰界定权力边界和制衡机制, 因此, 在实践中权力往往相互渗透或侵犯, 并没有形成良好的权力制衡机制。建立完善详尽的《大学组织法》, 通过对权力主体地位和行动方式制度化的规定, 明确各权力主体的职责、权力边界, 通过制度来制约权力。
4. 以权利和道德来制约权力
除以权力制约权力、制度制约权力外, 还要注重以权利制约权力、以道德制约权力。制度制约、权力制约都是硬性制约方式, 还需要辅之以权利制约和道德制约的柔性制约方式, 来共同建立一个权力制衡系统。在组织中, 培养维护、行使自身权利的意识和方式, 宣传合法合理运用权力的道德观念, 这对制约权力、防止权力滥用和异化都有潜移默化的作用。
参考文献
[1]涂端午.我国高等教育管理体制变迁中的权力结构演化[J].现代大学教育, 2006, (1) :64-65.
权力制衡机制 篇9
中共十八大以来,中国掀起的反腐风暴已经持续3年有余,我国至今约有130名省部军级腐败官员落马,从“老虎”到“苍蝇”,一个也不姑息,一个也不放过,反腐力度之大,波及范围之广,在我国是前所未有的。对危害人民利益的腐败分子的强有力打击,显示了以习近平总书记为核心的中央领导集体,对建设社会主义事业的巨大决心。也让我们更加明白,公共权力一旦没有约束,成为脱缰之马,将会给国家和人民利益带来深重灾难。
公共权力,即公民的共同权力,为全体公民所有。根据宪法规定,我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民是国家的主人。但在实践中,并不是每个公民都直接参与国家管理,而是交由一定的国家机关来管理自己的国家。这些管理国家的机关就是广义上的政府,“广义的政府是指立法、行政、司法在内的国家机关。作为管理机关的政府,实质上就是行使公共权力的主体或机构。”[1]必须说明的是,政府的权力由人民赋予,法律授予,政府行使权力必须依据宪法和法律的规定。“腐败”实质上就是掌握公共权力的主体滥用权力,也就是老百姓常说的“有权任性”,“乱作为”。
权力制衡,“狭义上是指公共权力内部之间的相互制衡,比如我们熟知的三权分立思想。广义的还包括各种非国家权力之间的制衡,即社会力量对公共政治权力的制衡。”[2]如利益集团、媒体、政党等社会力量对国家权力的制衡。权力制衡是为了防止掌权者“一权独大”“无法无天”“任意妄为”,保证公共权力的有序运行,使来源于人民的权力始终用于造福人民,从而维护好最广大人民的根本利益。
二、西方政治思想中关于权力制衡思想的论述
(一)古希腊时期的权力制衡思想
分权制衡思想最早源于古希腊时期柏拉图的混合政体理论,他晚年写作的《法律篇》,将在《政治家篇》当中提出的政体思想进一步阐发,初步提出了关于混合政体的设想。他指出,“把全部统治权集中在一个不适宜的人手中,后果是灾难性的;任何国家的永久福利,都需要在几个方面之间划分权力。现实的政体有两种母制,它们是一个人统治的君主制和多数人掌权的民主制,其他一切制度由之产生。如果要享有自由、友谊和良好的判断力,对一种制度来说,绝对需要的是把上述两者结合起来,也就是将平民参与和个人权威综合为一。”[3]这些关于限制权力、混合政体的思想,被古往今来的许多学者誉为三权分立的原型。
亚里士多德则开创了分权理论的先河,其理论孕育了以分权进行监督,以监督达到制约的基本精神。他认为,“一切政体都有三个要素——议事机构、行政机构和审判机构,倘若三个要素都有良好的组织,整个政体也将是一个健全的机构。”[4]
(二)罗马共和时期的权力制衡思想
到了罗马共和时期,希腊政治家波利比阿提出了政体循环思想和混合政体主张。他认为,国家的产生和政体的更替是一个合乎自然规律的过程,其中所有的正常政体(君主制、贵族制、民主制)都以特有的方式蜕变为变态政体(暴君制、寡头制、暴民制)。任何单一的政体都只体现一种原则,且容易向对立面转化。因此,他主张混合政体,即将三种正义政体(君主制、贵族制、民主制)的特点集中在一起,使各种政治要素达到和谐、平衡状态的政体。其优点主要是限制权力的幅度,在几种权力机构之间形成稳定、协调的联系。
波利比阿总结了罗马共和国中各种权力机构相互制衡的经验,他的混合政体主张受到后来学者的赞扬,这些思想成为近代西方分权制衡原则的重要理论渊源。
(三)17世纪英国的权力制衡思想
洛克,英国著名哲学家、政治思想家,吸收了以胡克和柯克为代表的英国传统法治观念,并根据英国的政治实践提出了分权理论。他认为,国家有三种权力:立法权、行政权和对外权。立法权应该由议会行使,以保护人民的生命、自由和财产。行政权和对外权都是执行性质的权力,合并在一起由君主掌握。他还进一步确立了立法权至上的原则,并明确主张立法权是人民交给、委托给议会行使的权力,因而人民自然就有权对立法权的执行情况进行必要的监督和制约。
可以明显看出,洛克的分权思想较波利比阿时期已经更具可操作性,依靠分权来实现法治,避免权力过于集中在一方手里,进一步完善了分权制衡理论。
(四)18世纪法国的权力制衡思想
到了孟德斯鸠这里,权力的分立与制衡思想已经比较成熟了。他在《论法的精神》中,论述法律和政体以及自由的关系时,强调了专制政体与法律的水火不容,认为一切有权力的人都容易滥用权力,要防止权力被滥用,保障人民的自由,就必须以权力约束权力。所以,国家权力不能集中掌握在一个人或一个机关的手中,否则就不能保障社会自由和公民自由。
孟德斯鸠的分权学说主张立法、行政、司法三权分立,三种权力分别由不同的国家机关掌握,并且,他强调权力之间的相互约束,通过特定的力量平衡,达到以权力控制权力的目的。在此基础之上,他还设计出了一整套权力结构设计,其理论的系统性和严整性都大大超越了前人。
(五)18世纪美国的分权制衡思想
美国《独立宣言》的主要起草者杰斐逊,继承了洛克、孟德斯鸠的三权分立和权力的制约监督理论,并依据其长期执政的经验在实践中对这一思想理论作了进一步完善。他特别强调,行政权失控的现象极易发生,因此,对于国家的行政权力必须进行严格的制约监督。
美国建国初期的政治家汉密尔顿,对孟德斯鸠的三权分立及以往的分权学说作了系统的解释、发挥和补充,他的分权与制衡理论更加周密、精致、实用且富有实践性,他认为权力分立并不等于三者绝对隔离,为了达到权力的制约与平衡,恰恰需要权力的局部混合。权力之间制约的核心是在法律上的互相监督,三权之间必须保持平衡,每一部门的权力对其他两权来说不具有压制的优势。
三、积极推进权力制衡对我国的必要性
“权力本身是一种具有强烈扩张性和排他性的物质力量,那么,对权力的制约和监督就不能祈望精神或道德的力量,而必须依靠与之相对应的同样具有强制性的物质力量,‘以权制权’,成为防止腐败的最好选择。”[5]笔者认为,权力制衡的必要性主要表现在以下三个方面:
(一)公共权力存在缺失和滥用的可能性
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这是法国思想家孟德斯鸠的经典名言。我们常说,道德是对人性善的最高期盼,而法律则是对人性恶的最低防范,人性本善还是恶,这是一个哲学命题,古往今来的许多哲学家都对这个命题有所探讨,但始终是众说纷纭、莫衷一是。在此,暂且不探讨人性到底是善还是恶,笔者认为,在政治制度的设计当中,必须保持绝对的理性,从人性恶角度出发,提前预设好由于人性的弱点可能带来的各种偏差,并建立一定的预防和纠正机制,才有利于公共权力的合理运行,所谓没有规矩,不成方圆,就是这个道理。
(二)权力拥有者的情况呈现复杂性
社会当中的个体,由于生活环境、知识水平、性格特质的差异,其政治觉悟、道德水平肯定存在差别,在面对公共权力背后裹挟的利益时,不同个体做出的反应肯定是不一样的。即使是那些道德素质、政治觉悟相对比较高的个体,在面对金钱、名利、美色的诱惑时,也很难保证其抉择一定符合人民对公职人员的期盼。正因为现实生活中掌权者的情况是千差万别的,掌权者面对的吸引和诱惑也是多种多样的。就非常有必要制定一定的权力约束机制,使权力拥有者在任何情况下,都不想腐、不敢腐、不能腐,从源头遏制腐败。
(三)中国特殊国情更加需要将权力“关进笼子里”
中国拥有几千年的专制集权传统,官僚主义、享乐主义、形式主义留下的历史危害较深,也给当今的官员提供了许多反面教材。另外,相对于世界上很多老牌资本主义国家,中国的现代化进程还很短,在政治制度的设计方面还有许多亟待完善的地方。如何针对公共权力在运行过程当中的各个环节可能出现的各种偏差,构建适合本国国情的有效预防机制,使公共权力始终用来为人民服务,是中国这个当今世界上最大的社会主义国家必须认真思考的问题。
四、我国对各种国家权力的制约存在的问题
当然,我国的现实国情不允许,也不能直接照搬西方国家关于权力制衡的理论和经验,我国政治有其他国家没有的特殊情况,在吸收借鉴其他国家关于公共权力制衡的制度设计时,首先必须对我国的权力运行现状有一个清晰准确的认识,笔者认为,当下我国公共权力运行过程中存在的主要问题有:
(一)监督体制不健全,监督功能有限
我国目前的反腐成效,可以说主要是中央纪委的功劳,如今纪委的作用,有点类似于古代的“钦差大臣”。然而,纪委的监督功能毕竟是有限的。“合理的监督应是自上而下的监督与平行制约以及自下而上监督的统一,更应该是事前监督、事中监督和事后监督的统一。”[6]总的来讲,现有的对公共权力的有效监督主体不足,来自社会力量的制约能力非常有限,难以发挥人民对公共权力的监督,对权力的全方位、全过程监督没有保障。
(二)相关法律法规不健全,存在许多“灰色地带”
对掌权者权限的明确界定,对各种监督主体的监督权利的明确给予,让公共权力在阳光下运行,从而有效制约权力,强烈呼唤相关的完备法律。正是因为我国目前的法律还存在许多不完善之处,也就是常说的“灰色地带”,才给许多官员留下了可乘之机,让他们得以“钻空子”,为了一己私利,实施暗箱操作,给国家、人民的利益带来严重危害。
五、关于推进我国权力制衡的理性思考
根据对西方政治思想史当中有关权力制衡理论的分析,结合我国公共权力运行和“反腐”现状,为了实现对权力的有效制约和监督,有效解决我国的“腐败”问题,笔者认为,有必要从如下两个方面入手:
(一)完善监督体制,发挥多主体监督功效
“在我国,监督主体的权力不明显,没有形成一个全方位的社会监督力量是当前的一个重要问题,这就要强化各监督主体的权力。”[7]当前,“反腐”的一个重点就是要实现多主体的监督功能,对腐败分子的打压,不能仅仅依靠纪委,而应当综合发挥国家权力机关、执政党、司法机关、媒体舆论、人民民主权利等多个主体的全方位约束,实现多种力量对权力的制衡。
(二)健全法律法规,“让权力在阳光下运行”
健全相关法律法规,明确权力的界限,明确各监督主体的权利。依托法律的强制性,依法及时公开政府公职人员办事信息,让广大人民群众了解政府工作动态,让公共权力的拥有者认识到自己手中的权力是随时受到监督的,是只能用于为人民办实事的,绝对不能为了一己私利滥用权力,从而减少腐败的可能性,让公共权力真正用于实现公众的利益。
参考文献
[1]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京:高等教育出版社,2014:1.
[2]王小平,曾宇辉.论“社会力量制约权力——基于“网络反腐”的思考[J].韶关学院学报,2012(09).
[3]《西方政治思想史》编写组.西方政治思想史[M].北京:高等教育出版社,2015.
[4]夏书章.行政管理学[M].北京:高等教育出版社,2015:338.
[5]成亮,任中平.从道德约束到权力制衡——运用马克思主义权力制约观分析中国反腐败[J].安阳工学院学报,2009(01).
[6]王乐夫.领导学:理论、实践与方法[M].中山:中山大学出版社,2014:229.
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